La importancia de contar con una agencia nacional de salud

¿Es razonable que en cada cambio de administración política estemos reconfigurando nuestro sistema de salud con un espíritu “refundacional”?; ¿es razonable que se tomen decisiones importantes en políticas de salud sin consultar a las instituciones representativas de los actores del sistema de salud? Abordar el tema de la salud choca contra una realidad cultural, dado que no es prioritario en las agendas políticas (cualquiera sea su signo) y, como lo ha señalado con acierto Carlos Vasallo Stella, tampoco parece haber alcanzado un estatus de preocupación social extendida al nivel de lo que sucede con la economía y la seguridad.

No se trata aquí de proponer una reforma del sistema de salud (largamente postergada e imprescindible) sino de sugerir un instrumento que, en el camino hacia ese objetivo, permita diseñar y establecer políticas de Estado de salud que sean consensuadas con todos los actores y expertos involucrados en este tema. El otro aspecto importante de la iniciativa es contar con un ámbito institucional que sea independiente de la administración política de turno para que las decisiones sean sustentables en el tiempo y no estén condicionadas por los vaivenes electorales que nos hacen oscilar entre sesgos ideológicos contrapuestos y circunstancias coyunturales de gran volatilidad.

La propuesta es denominar a ese organismo Agencia Nacional de Salud. En estas páginas esbozamos con el doctor Agustín Iglesias Diez esta idea hace más de 4 años, pero bajo la denominación de Consejo Asesor. Los hechos han demostrado que hubiera sido muy útil tanto para la administración anterior como para la actual haber contado con una agencia de las características que se propone en este artículo. Del seno de esta agencia surgiría en forma racional y natural la mejor reforma posible al sistema de salud, dado que sería el resultado de la opinión de los expertos y los actores que están inmersos en el sistema.

Como sabiamente lo expresó el doctor Aldo Neri, la mejor estrategia para superar lógicas resistencias al cambio y sobrevivir a conflictos de intereses sería aplicar un “gradualismo bien administrado” para lograr un sistema de salud superador. El perfil de la nueva agencia debería ser el de un organismo descentralizado de la administración pública nacional, con un régimen de autarquía económica y financiera. Sus decisiones deberían ser obligatoriamente consideradas por lo que podríamos denominar “la rama política circunstancial” de la salud conformada por el Ministerio de Salud de la Nación y el conjunto de ministros de Salud de las 24 jurisdicciones que integran el Consejo Federal de Salud (Cofesa) sumado al Consejo Federal Legislativo de Salud (Cofelesa) integrado por las comisiones de salud legislativas. De la interacción de la agencia con las estructuras políticas surgirán indudablemente resoluciones de calidad superior, sustentadas en un consenso amplio. Los objetivos de la agencia y del Ministerio de Salud serían claramente complementarios y no excluyentes. Las actuales autoridades tienen un contexto óptimo para abordar esta iniciativa estructural, dado que la sociedad está ávida de cambios racionales en la administración de los recursos públicos.

Las políticas de Estado en salud requieren, para lograr un diseño sustentable en el tiempo, una mirada equilibrada entre la gestión política circunstancial y la de los actores del sector, dado que es un tema cruzado por intereses muchas veces contrapuestos. La interacción de ambas perspectivas resulta imprescindible: la perspectiva técnica del largo plazo (la agencia) y la perspectiva coyuntural (la administración política de turno). Sin un acceso equitativo a un cuidado de la salud de calidad es impensable convertirnos en un país desarrollado.

El derecho a la salud fue definido en la constitución de la Organización Mundial de la Salud (OMS) en 1948 en los siguientes términos: “el goce del grado máximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentales de todo ser humano”. La Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) se refiere al derecho a la salud como parte del derecho a un nivel de vida adecuado. El logro del objetivo de “salud para todos” –lema de la Conferencia Internacional sobre Atención Primaria de la Salud de Alma Ata, 1978–, depende del compromiso de considerar la salud como un derecho fundamental. En la Argentina, la Constitución Nacional de 1994 en su art. 75, inc. 22, otorga jerarquía constitucional a todos los tratados internacionales referidos al derecho a la salud suscriptos por nuestro país.

Un documento del grupo PAIS (Pacto Argentino por la Inclusión en Salud), organización interdisciplinaria de primer nivel enfocada en el sistema de salud, cuyo presidente es el doctor Adolfo Sánchez de León, expresa acertadamente: “La salud es un derecho inclusivo que se extiende no sólo a una atención médica oportuna y apropiada, sino también a los determinantes sociales de la salud (condiciones ambientales y laborales saludables). Otra importante organización de expertos en salud pública de imprescindible consulta y referencia es el Grupo Medeos, coordinado por el académico Jorge Neira. Se trata del capítulo de políticas públicas de salud del Foro para el Desarrollo de las Ciencias presidido por el doctor Miguel Ángel Secchi. En un documento emitido por el grupo Medeos se enfatiza: “Partimos de la premisa de que cualquier reforma o modificación sanitaria en la Argentina requiere del consenso previo de los actores del sector”.

¿Cómo debería estar constituida esta Agencia Nacional de Salud? La deberían integrar los representantes de todas las sociedades científicas del equipo de salud, de las instituciones universitarias de todas las profesiones que integran el equipo de salud, de las organizaciones de sanitaristas y economistas de la salud; de los directivos de las diferentes cámaras de financiadores e instituciones prestadoras de la salud, de las obras sociales, de las asociaciones gremiales del sector, de la industria vinculada a la salud y de las asociaciones de pacientes. Cada tema a tratarse merece y requiere la opinión de los actores directamente involucrados, para evitar el absurdo de que quienes deberían haber sido consultados se enteren con las decisiones ya consumadas. Esto ha generado múltiples marchas y contramarchas a lo largo de décadas.

La Argentina es un país federal en el cual las provincias no delegaron en el gobierno nacional las atribuciones vinculadas a la salud. Esto implica aspectos como el poder de policía sanitaria (habilitación de establecimientos) y la matriculación de médicos y demás profesionales del equipo de salud. En ese contexto de organización político-administrativa, el Cofesa, bajo la rectoría del ministro de Salud de la Nación, sería el interlocutor “político” imprescindible para interactuar con la Agencia Nacional de Salud. Las actuales autoridades nacionales han respetado el saludable ejercicio de reunirse periódicamente con el Cofesa. La interacción de este organismo político con la Agencia Nacional de Salud permitiría delinear políticas de Estado en salud de mayor consistencia que las eventuales políticas de gobierno en salud condicionadas por la coyuntura de cada administración política.

Diseñar políticas de Estado en salud significa disponer de una “hoja de ruta” que permita una planificación previsible a largo plazo y optimizar el uso de recursos. El “principio de escasez”, tal como nos enseñó Vasallo Stella, está íntimamente vinculado a un problema que excede nuestras fronteras, dado que los recursos en salud son limitados y “nunca serán suficientes para poder cubrir todas las necesidades”; por lo tanto, “la escasez obliga a priorizar las necesidades o metas para permitir la sustentabilidad del sistema”.

Es hora de disponer de un instrumento imprescindible en materia de toma de decisiones en salud. La futura Agencia Nacional de Salud, debería tener la posibilidad de generar en forma autónoma, iniciativas de consideración obligatoria por parte de la administración política de turno. Crear una Agencia Nacional de Salud sería un paso en la dirección correcta hacia un país previsible y desarrollado en el cual cada ciudadano tenga el cuidado de su salud garantizado y, sobre esa base, la posibilidad de concretar todas sus potencialidades. No hay nada más liberal que eso.

Profesor consulto de la Facultad de Medicina de la UBA; doctor en Medicina (UBA), primera cátedra de Oftalmología, Hospital de Clínicas (UBA)