La falta de adhesión de provincias a leyes nacionales frena reformas necesarias

La Constitución argentina establece un sistema de gobierno representativo, republicano y federal, en el que las dos cámaras del Congreso aprueban leyes de alcance nacional. No obstante, al invitar a las provincias a adherir a esas normas debido a su autonomía, la mayoría de sus gobiernos miran para otro lado, como si no estuvieran vigentes. O –peor aún– anuncian su adhesión, pero luego no se ocupan de aplicarlas en sus respectivas jurisdicciones, con lo cual eluden implícitamente su cumplimiento.

Uno de los casos más notorios es la ley que hace 20 años estableció un mínimo anual de 180 días de clases en las escuelas primarias de todo el país. Fue sancionada durante la gestión de Néstor Kirchner y –salvo escasas y honrosas excepciones– no fue cumplida por la mayoría. Tampoco la extensión a 190 días acordada en 2022 por el Consejo Federal de Educación (CFE), que en el calendario escolar de 2024 fue incluida por solo cinco distritos (CABA, Corrientes, Entre Ríos, Misiones y Salta).

Pero sin ir más lejos, la ARCA dispuso, desde el 1º de enero para grandes empresas y desde el 1º de abril para los demás comercios, la obligación de aplicar la llamada “ley del ticket”. Su objetivo es que la facturación exprese el precio neto de venta al consumidor (sin IVA) y a la vez discrimine la carga impositiva nacional y provincial que paga cada consumidor, que solo en alimentos y bebidas supera 40%, es más alta aun en bienes durables y varía entre 27 y 32% en servicios públicos. Esta medida surgió del Régimen de Transparencia Fiscal al Consumidor, que apunta a visibilizar los impuestos y tasas que inflan costos y precios, como explicó esta columna hace más de un año, cuando ingresó al Congreso el proyecto de ley.

No obstante, al sancionarla, a mediados de 2024, los legisladores insertaron el consabido artículo de invitar a las provincias y municipios a adherir, a raíz de la renuencia de gobernadores e intendentes a “blanquear” las cargas tributarias en sus jurisdicciones.

Hasta ahora, solo Chubut adhirió formalmente (incluso invitó a sus 27 intendentes) con la declarada decisión de respetar los derechos del contribuyente, mientras que Entre Ríos está en vías de hacerlo y otros pocos distritos se comprometieron de manera informal (CABA, Mendoza, Misiones y Catamarca). En las demás provincias no hay indicios de adherir a la resolución de la ARCA o, al menos, de no sancionar a las empresas que detallen en sus facturas, además del IVA, el peso de los impuestos provinciales y municipales.

Así lo indica un relevamiento personal realizado por Matías Olivero Vila, presidente de la ONG Lógica e impulsor de la ley junto con el diputado Sergio Capozzi (Pro-Río Negro) y la Secretaría de Defensa del Consumidor. No solo envió cartas con consultas a cada gobernador, sino que también prevé lanzar campañas masivas de concientización para que los ciudadanos reclamen conocer el componente de impuestos locales que pagan con sus compras. No es para menos; en la Argentina coexisten o se superponen nada menos que 154 impuestos nacionales, provinciales y tasas municipales, según el Iaraf. LA NACION abordó esta problemática en su editorial del último lunes 14, bajo el título “Un tiro a la insaciable voracidad fiscal”. Allí destaca que si las provincias no adhieren a esta ley, violan el derecho del consumidor a recibir “información adecuada y veraz” (artículo 42 de la Constitución).

Paralelamente, la Faddeac (entidad que agrupa a las empresas de transporte de cargas por camión) acaba de alertar que la falta de adhesión de algunas provincias al reciente decreto reglamentario (196/25) de la ley de tránsito y seguridad vial, cuyo plazo vence el 19 de mayo próximo, “podría paralizar el transporte y la logística en distintos puntos del país ante la falta de un marco común”. Su presidente, Cristian Sanz, explicó que el nuevo régimen dispone que las licencias profesionales (C, D y E) deberán ser emitidas por las jurisdicciones que adhieran a las normas de la Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV) y los conductores de vehículos pesados (más de 3,5 toneladas) cumplir un examen psicofísico y capacitación obligatoria. “Si una provincia no adhiere, sus licencias tampoco serían válidas fuera de sus límites, lo cual podría ocasionar demoras, multas, conflictos administrativos y hasta la interrupción del servicio, con los consiguientes problemas de abastecimiento de empresas y aumento de costos de fletes. Por ahora, el final está abierto.

Industria del juicio

Otro caso –ya clásico– de no aplicación de un cambio legal clave es la reforma del sistema de riesgos del trabajo (SRT). La ley sancionada en 2017 tuvo la particularidad de haber sido votada por unanimidad en ambas cámaras del Congreso y con consenso de todos los sectores involucrados (político, empresarial y sindical). Su objetivo era reducir las crecientes demandas judiciales para incrementar indemnizaciones por accidentes o enfermedades profesionales cubiertas por las aseguradoras de riesgos de trabajo (ART) y que, al ser convalidadas por juzgados provinciales con fallos sin sustento técnico, crearon de hecho otra rama de la “industria del juicio”.

Sus principales cambios fueron que la Justicia de cada jurisdicción debe constituir cuerpos médicos forenses (CMF), con profesionales especializados elegidos por concurso para actuar como peritos judiciales y utilizar una tabla única de incapacidades fijada por la ley (baremo) que determina el daño a indemnizar. También dispuso que los honorarios periciales fueran percibidos por acto médico y no como porcentaje del monto de la sentencia.

Aunque la ley tuvo la adhesión de las legislaturas de 15 provincias y la CABA (donde no se concretó el traspaso de la Justicia Nacional), solo la Corte Suprema de Mendoza creó su CMF, en 2024. En cambio, no adhirieron Santiago del Estero, Tucumán, La Rioja, Catamarca, San Luis, La Pampa, Chubut ni Santa Cruz.

Si bien en los juzgados laborales funcionan comisiones médicas, los postulantes a peritos se inscriben sin concurso ni experiencia forense, son sorteados independientemente de su especialidad y no aplican el baremo. Al no existir las CMF, sus honorarios se calculan como porcentaje de la sentencia y el problema se agrava cuando las discrepancias por las indemnizaciones pasan a la vía judicial.

Como consecuencia de estas falencias, el número de juicios por accidentes laborales no dejó de crecer en los últimos años. Según estimaciones de la UART (Unión de Aseguradoras de Riesgos del Trabajo), que cubre a más de 10 millones de trabajadores, en 2025 alcanzaría otro récord de 132.100 nuevos juicios, según la proyección del primer trimestre. De ahí que Mara Bettiol (presidente de la entidad) advierta que el propio sistema está en riesgo, al igual que la competitividad y la creación de empleos, pese a que los accidentes laborales se redujeron de 70,9 cada mil trabajadores cubiertos en 1996 a 31,8 en la actualidad.

¿Vía judicial o política?

La falta de adhesión de las provincias a leyes nacionales pone además en riesgo futuras reformas estructurales anunciadas para impulsar un crecimiento sostenido de la economía. Sobre todo, cuando varias fueron incluidas a partir de 2026 en el último acuerdo de facilidades extendidas con el FMI. Entre ellas, figuran la reforma previsional y una ley federal de responsabilidad fiscal que, a diferencia de las promulgadas en 2004 y 2017, establecería penalidades si se superaran límites para el gasto corriente y el endeudamiento. La primera sucumbió con los shocks externos de 2008 y 2009, y si bien la segunda tuvo un mayor cumplimiento inicial en las provincias más grandes, la crisis de 2018/19 obligó a flexibilizar los objetivos hasta que quedó suspendida durante la pandemia de Covid.

La misma suerte corrió en 2017 el acuerdo con las provincias para reducir progresivamente las alícuotas del distorsivo impuesto a los ingresos brutos, que se revirtió a partir de 2019.

Algunos especialistas atribuyen estos vaivenes al marco jurídico que permite que una ley pueda ser reemplazada por otra en sentido opuesto, con lo cual los objetivos se van desvirtuando. Incluso en anteriores leyes de presupuesto se incorporaron artículos para saltear incumplimientos provinciales.

El economista Jorge Colina, presidente del Instituto para el Desarrollo Social Argentino (Idesa), considera que, como las provincias son autónomas, la Nación debería recurrir a la Corte Suprema de Justicia para reclamar fallos que obliguen al cumplimiento de leyes fiscales, e incluso disponer sanciones, ya que la experiencia indica que “no pasa nada si no cumplen”. No obstante, destaca que la doctrina de la CSJN propugna acuerdos políticos en cuestiones que no pueden resolverse por vía judicial. “El camino es el diálogo”, concluye.