A cosa servono le retate dell’Anac?

L’ultima iniziativa dell’Anac è frutto di una confusione istituzionale. L’intervento di Massimo Balducci

Il Sole 24 Ore del 26 marzo segnala una sorta di retata dell’Anac (Autorità Nazionale Anticorruzione)  che coinvolgerebbe circa 7.000 Responsabili Unici di Procedimento (Rup) degli Enti Locali. L’impressione è quella di trovarci di fronte ad un’azione decisa dell’Anac che, lancia in resta, si impegna coraggiosamente contro il malcostume. Ad analizzare con un minimo di attenzione la vicenda ci si dovrebbe rendere conto che la retata Anac è il frutto di confusione istituzionale che, di per sé, aggrava il disorientamento imperante.

Vediamo di che si tratta. Ai sensi del Codice degli Appalti, i Responsabili Unici di Procedimento (Rup) sono tenuti “a monitorare, con cadenza semestrale, la propria efficienza nello svolgimento delle procedure di affidamento attraverso una verifica del tempo medio intercorrente tra il termine fissato per la presentazione delle offerte e la data di stipula del contratto”. “Nel caso in cui il tempo medio rilevato sia superiore a centosessanta giorni”, va comunicato “tempestivamente un piano di riorganizzazione contenente le misure e gli obiettivi temporali per ridurre le tempistiche di affidamento”. Secondo l’art. 11, allegato II.4 “la mancata comunicazione del piano di riorganizzazione o la mancata adozione delle misure proposte costituiscono gravi violazioni punibili ai sensi dell’articolo 63, comma 11, del codice”.

Il Sole 24 Ore aggiunge che da un monitoraggio dell’Autorità sarebbero emerse migliaia di procedure a rischio di sforamento dei tempi e sarebbero pronte circa 7mila lettere di richiamo ai Rup in ritardo con i tempi di aggiudicazione. Al cuore della questione c’è il rischio di sforare uno dei traguardi («milestone») di maggior impatto strategico del Pnrr: la riduzione dei tempi di aggiudicazione delle gare d’appalto. Tutto ruota intorno alla milestone M1C1-96 del piano europeo che impone di ridurre a 115 giorni (meno di quattro mesi) il tempo medio tra la pubblicazione del bando e l’aggiudicazione dell’appalto per i contratti superiori alle soglie UE (5,538 milioni per i lavori, 221mila euro per servizi e forniture).

Possiamo iniziare con una prima banale osservazione. Il milestone M1C1-96 del Pnrr impone di ridurre a 115 giorni  il tempo medio tra la pubblicazione del bando e l’aggiudicazione dell’appalto. La norma italiana non parla di “aggiudicazione dell’appalto” ma di “stipula del contratto”. Non è una differenza da poco: sopra le Alpi, dove la conoscenza dei fondamenti del Diritto è solida e non formale, l’aggiudicazione avviene nel momento della verbalizzazione del risultato della gara. Non si risente il bisogno di nessun contratto visto che il verbale di aggiudicazione è un atto pubblico che certifica l’incontro della volontà delle parti contraenti. Ho sempre avuto il dubbio che il contratto serva sostanzialmente per garantire un reddito all’ufficiale rogante (che nel caso di contratti che coinvolgono un ente pubblico può non essere un notaio). Ufficiale rogante che non ha la preparazione necessaria a stendere un contratto.

L’esperienza mi dice che, nella dura realtà, i contratti vengono poi materialmente stesi dai legali della ditta aggiudicatrice che nel contratto specifica tutti quei dettagli che non sono stati codificati nel capitolato. L’Anac dovrebbe chiedersi se l’aggiudicazione dell’appalto va calcolata al momento del risultato della gara o al momento della stipula di un contratto che di per sé rappresenta già un grave rischio di corruzione e un costo (quello dell’ufficiale rogante) superfluo!

Una considerazione a parte merita la sanzione prevista per il Responsabile Unico di Procedimento (RUP) che ai sensi dell’art. 11, allegato II.4 del Codice deve procedere alla riorganizzazione degli appalti. Ma il Rup ha l’autorità, il potere di procedere a tale riorganizzazione? Ovviamente no. Ai sensi del Dlgs 267/200 (il Testo Unico degli Enti Locali TUEL) tale modifica richiede come minimo una delibera di giunta se non addirittura di Consiglio! Quindi non solo l’Anac calcola male i termini, ma se la prende con soggetti che nulla potrebbero fare. Quella di individuare dei capri espiatori è un’abitudine del nostro legislatore su cui l’Anac fa perno per le sue azioni da “cavaliere senza paura e senza consapevolezza”. Richiamo qui il Responsabile della Transizione Digitale (ex art. 17 Dlgs 82/2005) tenuto ad analizzare periodicamente la congruenza tra organizzazione e digitalizzazione cui il legislatore si dimentica di conferire i poteri per realizzare questa verifica di congruenza.

Ci sono altre considerazioni da fare. Una riguarda l’Anac ed una riguarda il Codice degli Appalti. Vediamo innanzitutto la considerazione che riguarda l’ANAC. Il legislatore ha assegnato all’ANAC due funzioni che non possono stare insieme: quella di promuovere la lotta alla corruzione e quella di promuovere la performance. L’insano accoppiamento  è il risultato della convinzione (demenziale) che per essere performanti basti rispettare la legge. Le capacità del dirigente di combinare i fattori della produzione secondo la sua professionalità non vengono considerate!

La considerazione relativa al Codice degli Appalti la si può riassumere nella semplice constatazione che la direttiva UE (di cui il codice italiano dovrebbe essere la messa in opera di dettaglio) è molto più chiara del Codice. Bisogna prenderne consapevolezza e magari adottare, come norma italiana di implementazione, il regolamento degli acquisti della Commissione che altro non è che il regolamento della Banca Mondiale, regolamento che non prevede un contratto una volta realizzata e verbalizzata l’aggiudicazione.

Al giorno d’oggi sparare sull’Anac è diventato una sorta di sport nazionale. Di fatto l’Anac è il risultato di un coacervo di confusioni concettuali sotto le quali si celano malintesi, incompetenze e astuzie meschine.