Errata accettazione della candidatura a consigliere comunale: il parere del Consiglio di Stato

lentepubblica.it

L’Avvocato Maurizio Lucca analizza, attraverso una recente sentenza del Consiglio di Stato, il tema relativo all’errata accettazione della candidatura a consigliere comunale.

La sez. V del Consiglio di Stato, con la sentenza 8 maggio 2025, n. 3950 (Est. Fantini), conferma l’insanabilità della errata autenticazione (alias mancata) della sottoscrizione di accettazione alla carica di consigliere comunale: non opera il soccorso istruttorio, prevalendo il principio di autoresponsabilità.

Fatti

L’appellante impugna il giudicato di prime cure che ha respinto il ricorso per l’annullamento del verbale della Commissione elettorale circondariale di ammissione alle consultazioni elettorali per il rinnovo del Consiglio comunale.

I motivi di esclusione fondavano sull’errata autenticata della sottoscrizione di accettazione della candidatura stessa.

Tra i motivi di merito la mancata attivazione del soccorso istruttorio in violazione del favor partecipationis, nonché dell’omissione del Segretario comunale, organo deputato alla ricezione delle liste (ovvero, alla verifica della presentazione dei documenti), per non aver segnalato «l’omessa autenticazione della sottoscrizione della dichiarazione di accettazione della candidatura, consentendole», avendo così potuto “regolarizzare” la documentazione entro i termini di presentazione, attesa la presenza di due soggetti abilitati all’autenticazione, oltre, ovviamente, al Segretario comunale (presenti al momento di consegna dei documenti, in condizione di emendare l’atto privo di autentica).

Compiti del Segretario comunale

L’art. 32 del DPR 570/1960 sulla presentazione delle liste dispone (estratto) «Con la lista devesi anche presentare:

1) un modello di contrassegno depositato a mano su supporto digitale o in triplice esemplare in forma cartacea;

2) la dichiarazione autenticata di accettazione della candidatura;

3) il certificato di iscrizione nelle liste elettorali di qualsiasi Comune dalla Repubblica di ogni candidato;

4) l’indicazione di due delegati che hanno la facoltà di designare i rappresentanti delle liste presso ogni seggio e presso l’Ufficio centrale: le designazioni debbono essere fatte per iscritto e la firma dei delegati deve essere autenticata nei modi indicati al quarto comma dell’art. 28. L’autenticazione non è necessaria nel caso in cui l’atto sia stato firmato digitalmente dai delegati e il documento sia trasmesso mediante posta elettronica certificata.

La lista e gli allegati devono essere presentati alla segreteria del comune dalle ore 8 del trentesimo giorno alle ore 12 del ventinovesimo giorno antecedenti la data della votazione.

Il segretario comunale, o chi lo sostituisce legalmente, rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l’ora della presentazione, e provvede a rimetterli entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale mandamentale competente per territorio».

Una lettura piana della norma indica puntualmente l’attività di ricezione e i compiti spettanti al soggetto che riceve la documentazione (rectius il Segretario comunale) [1]:

• rilasciare una ricevuta che dia contezza di quanto presentato, con indicata il giorno e l’ora;
• trasmettere (un ordine perentorio entro termini certi) alla Commissione elettorale, la quale entro il giorno successivo elimina dalle liste i nomi dei candidati per i quali manca ovvero è incompleta la dichiarazione di accettazione di cui al n. 2) del nono comma dell’art. 32 (ai sensi del comma 1, lettera c), dell’art. 33 del cit. DPR 570/1960).

L’autentica della dichiarazione di accettazione delle candidature – prevista dall’articolo 32, comma 9, n. 2 del TU n. 570/1960 – è indefettibile requisito prescritto ad substantiam e non integrabile aliunde, funzionale a garantire la certezza della provenienza delle dichiarazioni medesime [2]: la mancanza o la irritualità di detto elemento essenziale della fattispecie determina non la mera irregolarità, ma la nullità insanabile della sottoscrizione, e, quindi, dello stesso atto di presentazione delle candidature [3].

Stessa sorte quando l’autenticatore è sprovvisto di competenza (non rientra nel novero di coloro che sono abilitati per legge) [4].

Ciò posto, la verifica/valutazione della documentazione (ammissione) non rientra tra i compiti del Segretario comunale, quanto tra quelli della Commissione mandamentale: un potere proprio: il Segretario Comunale non ha competenze in ordine all’ammissione o meno dei candidati, non ha alcun potere di “avallo” delle candidature, né un obbligo di rilevare le eventuali invalidità a pena di impossibilità di farle successivamente valere ove esistenti.

Compiti della Commissione elettorale mandamentale

In effetti, l’eventuale irregolarità o ricusazione è un compito della Commissione rilevando che l’istituto del “soccorso istruttorio” nelle controversie “elettorali”, per orientamento giurisprudenziale consolidato, è applicabile solo eccezionalmente atteso che la particolare celerità del sub procedimento di presentazione delle candidature e di esame delle stesse non consente lo svolgimento di supplementi istruttori da parte delle Commissioni elettorali, come pure esclude una sorta di sanatoria basata su ricostruzioni postume che determinerebbero una inammissibile violazione del procedimento elettorale, predeterminato dalla legge anche quanto a tempi, modi e forme non potendosi consentire nel procedimento elettorale una sorta di sanatoria postuma della documentazione presentata alla Commissione elettorale [5].

In tal senso, la disposizione dell’art. 33 del DPR n. 570 del 1960, è stata interpretata in modo tassativo ai fini di mera regolarizzazione di elementi della dichiarazione solo formalmente viziati a condizione che non ne derivi alcun dubbio sul contenuto sostanziale dell’atto di presentazione delle candidature, non potendosi consentire alcuna ricostruzione postuma per sanare eventuali lacune sostanziali della procedura [6].

Conseguentemente, l’attivazione del soccorso istruttorio nel procedimento di ammissione delle liste alla competizione elettorale può dirsi ammissibile solo nel caso in cui vengano in rilievo mere irregolarità formali e siano ravvisabili le ipotesi individuate dalla giurisprudenza, come idonee all’attivazione del soccorso istruttorio nel (caso fortuito, forza maggiore, errore scusabile, fatto dell’Amministrazione).

Non è superfluo rammentare a sostegno di quanto affermato che in materia di requisiti formali per la presentazione delle liste elettorali, la facoltà d’integrazione prevista all’ultimo colla dall’art. 33, del cit. DPR, è riferibile alle sole ipotesi di mere imperfezioni formali relative a documenti presentati in termini, giacché altrimenti si verificherebbe una sostanziale elusione dei termini perentori stabiliti dalla legge e una altrettanto sostanziale violazione della par condicio dei partecipanti alla competizione elettorale: l’autenticazione non è una mera formalità [7].

Di contro, si osserva che le invalidità che inficiano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura non assumono un rilievo meramente formale, in quanto le minute regole da esse presidiate mirano a garantire la genuinità delle sottoscrizioni, impedendo abusi e contraffazioni: l’autenticazione, seppure distinta sul piano materiale dalla sottoscrizione, rappresenta un elemento essenziale della presentazione della candidatura e non un semplice elemento di prova volto ad evitare che le sottoscrizioni siano raccolte antecedentemente al termine legale [8].

Prime cure

Il primo giudice nella sentenza appellata ha respinto il ricorso sul fatto che l’autenticazione della firma del candidato costituisce un elemento essenziale, e non, dunque, un vizio formale sanabile ex post con il soccorso istruttorio: siamo in presenza non di una mera irregolarità, ma di una nullità insanabile della sottoscrizione, con effetti devolutiva sulla errata presentazione della candidatura.

Merito

L’appello viene rigettato, con conferma della sentenza del TAR, con le seguenti motivazioni:

• la legittimità dell’esclusione del candidato consigliere comunale la cui dichiarazione di accettazione della candidatura sia risultata priva di autenticazione come prescritto dall’art. 32, comma 9, n. 2, del DPR n. 570 del 1960, escludendo la possibilità del soccorso istruttorio atteso che, stante la formalità ed il grado di rigore che improntano il procedimento di autenticazione delle firme dei cittadini che accettano la candidatura in una competizione elettorale, l’autenticazione stessa costituisce una forma sostanziale dell’atto, indefettibile ed insostituibile, che non ammette equipollenti, e la cui mancanza non è integrabile aliunde;
• i principi di regolarizzazione degli errori formali e del favor partecipationis risultano recessivi rispetto alla regola cogente della necessaria e sicura identificazione dei candidati, funzionale anche alla celerità del procedimento elettorale.
• le firme dei moduli di accettazione delle candidature a cariche elettive devono essere autenticate secondo le formalità stabilite dall’art. 21 del DPR n. 445 del 2000, sì che il mancato rispetto di dette formalità rende insanabilmente invalida la sottoscrizione;
• le considerazioni che precedono postulano l’impossibilità giuridica di traslarsi sul Segretario comunale una forma di controllo della regolarità della dichiarazione autenticata di accettazione della candidatura presentata dal candidato, limitandosi, invero, l’ultimo comma del più volte citato art. 32 del d.P.R. n. 570 del 1960 a stabilire che (il Segretario comunale) «rilascia ricevuta dettagliata degli atti presentati, indicando il giorno e l’ora della presentazione, e provvede a rimetterli entro lo stesso giorno alla Commissione elettorale circondariale competente per territorio», senza dunque prevedere alcun controllo contenutistico;
• l’autenticazione costituendo un elemento essenziale porta ad escludere la sussistenza di un obbligo di soccorso istruttorio in relazione a formalità indefettibili, pena la violazione della par condicio tra i candidati e del principio di autoresponsabilità, questo anche in ragione della particolare natura del procedimento elettorale, caratterizzato da una stringente esigenza di celerità e di tempestiva definizione, secondo scansioni cronologiche normativamente definite [9];
• la facoltà di integrazione prevista dall’art. 33, ultimo comma, del DPR n. 570 del 1960 è riferibile alle sole ipotesi di irregolarità relative a documenti comunque presentati in termini e non è estensibile alla nullità insanabile della candidatura incompleta.

Contenuto sostanziale

Il quadro porta a concludere che in materia di presentazione delle liste elettorali e delle candidature le forme assumono un contenuto sostanziale, non surrogabile con una regolarizzazione postuma e/o tramite riferimenti esterni al singolo documento, da valutare isolatamente.

I requisiti di forma, infatti, in tale ambito non assumono un rilievo meramente formale, poiché mirano a garantire la genuinità della sottoscrizione di un atto del procedimento elettorale, particolarmente delicato, sicché in siffatta particolarissima materia non possono essere applicati i generali principi in tema di semplificazione amministrativa, di dequotazione dei vizi formali e di strumentalità delle forme [10].

Proiezioni

La sentenza si allinea ai precedenti in modo “granitico” (così si dice), osservando che non si tratta di una mera formalità di stile ma di un elemento di autentica legalità, ossia di solennità della manifestazione di accettazione all’assunzione di uno status, dovendo accertare fedelmente la “paternità/maternità” dell’autore della dichiarazione (l’autentificazione ha questo come scopo finale).

In modo identico, la firma dei sottoscrittori di una lista deve essere apposta su appositi moduli recanti il contrassegno della lista e ciò al fine di assicurare la piena consapevolezza degli stessi sottoscrittori in ordine alla lista e ai candidati cui si riferisce l’atto di presentazione sottoscritto: una consistenza sui principi di rappresentanza [11].

Or dunque, astraendo nel diritto di critica, dimenticare da parte del candidato consigliere comunale di autenticare la firma in un (uno solo) documento basilare per la regolarità del procedimento elettorale, e i presentatori di accertare tale omissione, pensando di addebitare ad altri proprie responsabilità, dimostra una certa “incapacità” (da altri definito “dilettantismo”, nel senso di scarsa attitudine) nel presentare una lista di chi si candidata a governare una Comunità.

In realtà, si tratta di pochi, semplici e minimali adempimenti, scrutinabili da chiunque; tuttavia, densi di consapevolezza nella rettitudine di partecipare ad un processo democratico di elezione popolare di cittadini nella gestione del bene comune: un compito da assolvere con disciplina ed onore (ex art. 54 Cost.).

Detto dell’uomo della strada: «L’inizio si vede dal mattino».

Note

[1] Vedi, LUCCA, Il procedimento elettorale (comunale) di presentazione delle liste: non solo una questione di spilli, lentepubblica.it, 17 settembre 2021, si rilevava che al Segretario comunale non competono attribuzioni relative alla valutazione sostanziale e giuridica della conformità dei singoli documenti al disposto di legge, salvo che, per l’essenzialità e l’evidenza del vizio manifestato dal documento depositato, quest’ultimo risulti tamquam non esset, rendendolo ammissibile solo quando la carenza documentale sia evidente e tale da rendere formalmente “mancante”.

[2] Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2013, n. 2500 e 11 febbraio 2013, n. 779.

[3] Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 1998, n. 282; sez. V, 7 marzo 1986, n.148 e 29 giugno 1979, n. 470; TAR. Piemonte, sez. I, 15 gennaio 2014, n. 66; TAR Puglia, Lecce, sez. I, 28 agosto 2020, n. 962.

[4] TAR Friuli Venezia Giulia, sez. I, 6 settembre 2021, n. 250.

[5] TAR Veneto, sez. III, 21 maggio 2024, n. 1117; idem Cons. Stato, sez. II, 31 gennaio 2023, n. 1109. Viene chiarito che le firme sui modelli di accettazione della candidatura a cariche elettive e di presentazione delle liste, devono essere autenticate nel rispetto, previsto a pena di nullità, di tutte le formalità stabilite dall’art. 21 del TU n. 445 del 2000, sicché la mancata indicazione di tali modalità rende invalida la sottoscrizione. Sono elementi essenziali costitutivi della procedura di autenticazione: l’apposizione del timbro, l’indicazione del luogo e della data della sottoscrizione del pubblico ufficiale procedente, le modalità di identificazione del sottoscrittore, l’accertamento della sua identità e dell’apposizione della sottoscrizione in sua presenza, il nome, il cognome e la qualifica rivestita dal pubblico ufficiale che procede all’autenticazione, la legittimazione di quest’ultimo, infine, la redazione della autenticazione di seguito alla sottoscrizione, Cons. Stato, sez. II, 25 maggio 2022, n. 4204.

[6] Cons. Stato, sez. II, 26 aprile 2023, 4210.

[7] TAR Lombardia, Milano, sez. V, 18 maggio 2024, n. 1519.

[8] Cons. Stato, sez. II, 15 settembre 2021, n. 6307; 25 maggio 2022, nn. 4198 e 4199; 26 aprile 2023, n. 4210.

[9] Cons. Stato, sez. II, 24 maggio 2024, n. 4648. Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato se non in forma residuale ed a fini di mera regolarizzazione, Cons. Stato, sez. II, 20 settembre 2021, n. 6411.

[10] TAR Campania, Salerno, sez. I, 17 maggio 2024, n. 1084.

[11] TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 21 aprile 2023, n. 634; Cons. Stato, sez. II, 8 novembre 2022, n. 9816.

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