Il costo della manodopera negli appalti pubblici e la discrezionalità delle stazioni appaltanti

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L’analisi della sentenza del TAR Lazio numero 23738/2024, che si occupa di costo della manodopera negli appalti pubblici e discrezionalità delle stazioni appaltanti, a cura del Dott. Luca Leccisotti.

La sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione II) n. 23738/2024 ha affrontato un tema di grande rilevanza per il settore degli appalti pubblici: la determinazione del costo della manodopera da parte delle stazioni appaltanti e il margine di discrezionalità loro riconosciuto nel quadro normativo vigente. Il caso trae origine dall’impugnazione di una gara per l’affidamento del servizio di raccolta, trasporto e trattamento dei rifiuti urbani, in cui la ricorrente ha contestato l’inadeguatezza dei costi della manodopera previsti nei documenti di gara rispetto alle Tabelle ministeriali.

La decisione del TAR Lazio offre spunti di riflessione sulle modalità di quantificazione del costo della manodopera nei bandi di gara, sulla legittimità di eventuali scostamenti rispetto ai parametri ministeriali e sulla tutela dei principi di concorrenza e trasparenza. Il presente contributo analizza gli aspetti salienti della sentenza e il loro impatto sull’applicazione del D.Lgs. 36/2023.

Il Quadro Normativo di Riferimento

L’Articolo 41 del D.Lgs. 36/2023

Il Codice dei Contratti Pubblici disciplina la determinazione del costo della manodopera all’articolo 41, commi 13 e 14, stabilendo che:

• Il costo del lavoro è determinato annualmente dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali mediante specifiche tabelle settoriali e territoriali;
• Le stazioni appaltanti sono tenute a individuare nei documenti di gara i costi della manodopera in conformità alle tabelle ministeriali;
• In assenza di un contratto collettivo applicabile, si fa riferimento al contratto collettivo del settore merceologico più affine.

Queste disposizioni mirano a garantire condizioni di lavoro eque, evitando il fenomeno del dumping contrattuale e tutelando la dignità del lavoro negli appalti pubblici.

Il Caso di Specie: Motivazioni della Ricorrente e Difesa della Stazione Appaltante

Le Censure della Ricorrente

La società ricorrente ha impugnato la procedura di gara sostenendo che il costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante fosse inferiore di circa 88.385,55 euro annui rispetto ai valori stabiliti dalle tabelle ministeriali e dal contratto collettivo applicabile. In particolare, ha evidenziato che:

• La quantificazione della base d’asta non garantiva il rispetto dei trattamenti salariali minimi inderogabili;
• La stazione appaltante non aveva applicato correttamente le Tabelle ministeriali, ma aveva elaborato un piano industriale con un’organizzazione della forza lavoro “prototipo” non conforme alla realtà operativa;
• La mancata adeguata quantificazione dei costi del personale comprometteva la sostenibilità economica dell’appalto e alterava la concorrenza.

La Difesa della Stazione Appaltante

La stazione appaltante ha replicato sostenendo che la determinazione dei costi della manodopera:

• Era stata effettuata in conformità alle Tabelle ministeriali, ma con riferimento a una struttura organizzativa ipotetica ottimizzata;
• Rientrava nell’ambito della discrezionalità amministrativa della stazione appaltante, purché non si discostasse in modo macroscopico dai parametri ministeriali;
• Non impediva agli operatori economici di presentare offerte economicamente sostenibili, come dimostrato dalla partecipazione di 13 imprese alla gara.

Le Motivazioni della Sentenza e i Principi Enunciati

La Legittimità dello Scostamento dal Costo della Manodopera Ministeriale

Il TAR Lazio ha respinto il ricorso, ritenendo che:

• Un lieve scostamento rispetto alle Tabelle ministeriali non determina di per sé l’illegittimità della lex specialis di gara;
• La giurisprudenza amministrativa ha stabilito che solo un disallineamento macroscopico (pari almeno al 34%-48% a seconda delle qualifiche professionali) può inficiare la validità della procedura;
• Nel caso di specie, lo scostamento calcolato dalla ricorrente variava dal 0,80% al 10,40%, rimanendo entro margini fisiologici.

Il Principio di Discrezionalità della Stazione Appaltante

Il TAR ha confermato che la stazione appaltante gode di discrezionalità nel definire il costo della manodopera, a condizione che:

• L’importo stimato sia determinato con criteri oggettivi e giustificabili;
• Venga rispettata la coerenza con i livelli retributivi previsti dalla contrattazione collettiva;
• Le offerte degli operatori economici possano rimanere sostenibili senza violare i diritti retributivi minimi.

Implicazioni Operative per le Stazioni Appaltanti e gli Operatori Economici

Criteri per la Determinazione del Costo della Manodopera

Le stazioni appaltanti devono prestare particolare attenzione nella determinazione del costo della manodopera, considerando:

• L’applicazione rigorosa delle Tabelle ministeriali;
• L’adeguatezza della base d’asta rispetto ai livelli salariali minimi;
• La compatibilità del costo della manodopera con il modello organizzativo del servizio.

Prevenzione del Contenzioso

Per ridurre il rischio di impugnazioni e contenziosi, è consigliabile che le stazioni appaltanti:

• Motivino adeguatamente eventuali scostamenti rispetto alle Tabelle ministeriali;
• Coinvolgano esperti del settore per la quantificazione dei costi;
• Garantiscano trasparenza nella predisposizione della documentazione di gara.

Conclusioni

La sentenza del TAR Lazio n. 23738/2024 ribadisce il principio secondo cui le stazioni appaltanti possono esercitare un margine di discrezionalità nella determinazione del costo della manodopera, purché questa discrezionalità sia esercitata in modo ragionevole e conforme ai principi di logicità e proporzionalità.

Tuttavia, per evitare contestazioni, è fondamentale che le stazioni appaltanti adottino criteri chiari e oggettivi, supportati da motivazioni adeguate. La corretta quantificazione del costo della manodopera non solo garantisce il rispetto dei diritti dei lavoratori, ma contribuisce anche a una gestione più equa e trasparente delle gare pubbliche.

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