Mancata esclusione di un’impresa per omissione dei costi della manodopera

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La mancata esclusione di un’impresa per omissione dei costi della manodopera: profili di responsabilità erariale e implicazioni applicative del principio di eterointegrazione della lex specialis.

Introduzione: il principio di tassatività delle cause di esclusione e l’obbligo di indicazione dei costi della manodopera

Il principio di tassatività delle cause di esclusione, sancito dall’art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023, impone alle stazioni appaltanti di escludere un operatore economico solo nei casi espressamente previsti dalla legge o dalla documentazione di gara. L’obbligo di indicazione separata dei costi della manodopera nell’offerta economica, previsto dall’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici, rientra tra le previsioni inderogabili che impongono l’automatica esclusione del concorrente inadempiente. Tale disposizione recepisce il contenuto del previgente art. 95, comma 10, del D.Lgs. n. 50/2016 e costituisce un presidio essenziale per garantire il rispetto dei minimi salariali e la trasparenza delle offerte economiche.

La sentenza n. 6/2025 della Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Sardegna si inserisce in questo quadro normativo, chiarendo che la mancata esclusione di un’impresa che omette l’indicazione dei costi della manodopera non solo configura un’illegittimità dell’aggiudicazione, ma può dar luogo a responsabilità erariale in capo ai membri della commissione giudicatrice e al Responsabile Unico del Procedimento (RUP). Il provvedimento si segnala per il suo rigoroso approccio alla tutela della legalità nelle gare pubbliche e per l’enfasi posta sull’immodificabilità dell’offerta economica, principio cardine degli appalti pubblici.

Il caso concreto: dalla gara alla condanna per danno erariale

La vicenda trae origine da una procedura ristretta, da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, bandita da un ente pubblico per l’affidamento di un servizio. Al termine della selezione, la commissione aggiudicatrice proponeva l’assegnazione del contratto all’operatore economico uscente, nonostante quest’ultimo non avesse indicato nell’offerta economica i costi della manodopera.

Durante la seduta pubblica per l’apertura delle offerte economiche, il secondo classificato aveva formalmente eccepito l’assenza dell’indicazione dei costi del personale nell’offerta dell’aggiudicatario. Tuttavia, la commissione, su richiesta del RUP, ha avviato una procedura di integrazione documentale, acquisendo ulteriori giustificazioni dall’operatore economico e riconoscendo la correttezza dell’offerta in base a elementi ricavabili dall’offerta tecnica.

A seguito dell’aggiudicazione, l’impresa seconda classificata ha presentato ricorso al TAR, contestando la mancata esclusione dell’aggiudicatario per violazione dell’art. 108, comma 9, del Codice dei contratti pubblici. Il TAR ha accolto il ricorso, affermando che:

1. L’indicazione separata dei costi della manodopera è un requisito essenziale dell’offerta economica e la sua omissione impone l’esclusione automatica dell’operatore economico.
2. L’interpretazione ex post dell’offerta economica da parte della commissione di gara e del RUP è illegittima, in quanto comporta una modifica sostanziale dell’offerta in violazione del principio di parità di trattamento.
3. Il soccorso istruttorio non è ammesso per colmare omissioni relative a elementi essenziali dell’offerta, come i costi della manodopera, poiché ciò altererebbe il contenuto dell’impegno contrattuale assunto dal concorrente.

La pronuncia è stata confermata in appello dal Consiglio di Stato, che ha ribadito la necessità di un’applicazione rigorosa del principio di immodificabilità dell’offerta.

La responsabilità erariale dei funzionari coinvolti

Dopo la pubblicazione della sentenza amministrativa, la Procura regionale della Corte dei Conti ha aperto un procedimento per accertare l’eventuale danno erariale subito dalla stazione appaltante. Il danno patrimoniale contestato ai membri della commissione giudicatrice e al RUP era costituito:

• dai compensi corrisposti all’operatore economico aggiudicatario per l’esecuzione (poi annullata) del contratto;
• dalle spese legali sostenute dall’ente per il patrocinio legale dinanzi al TAR e al Consiglio di Stato;
• dalle somme versate a titolo di risarcimento danni al secondo classificato.

La Corte dei Conti ha ritenuto che i funzionari coinvolti abbiano agito con colpa grave, in quanto:

1. Hanno posto in essere una palese violazione di legge, omettendo l’esclusione obbligatoria del concorrente privo di un requisito essenziale.
2. Hanno modificato in modo arbitrario l’offerta economica, violando il principio di immodificabilità dell’offerta.
3. Erano tutti funzionari di elevata professionalità ed esperienza nel settore degli appalti, circostanza che escludeva la possibilità di errore scusabile.

La sentenza della Corte dei Conti si pone in linea con precedenti pronunce in materia di responsabilità erariale per errata gestione delle procedure di gara (Corte dei Conti, Sez. Giur. Toscana, n. 45/2023; Corte dei Conti, Sez. Giur. Lazio, n. 88/2024), confermando che il mancato rispetto delle regole fondamentali degli appalti pubblici può tradursi in un danno erariale risarcibile.

L’obbligo di esclusione automatica e il divieto di interpretazione ex post dell’offerta economica

Il principio sancito dal TAR e dalla Corte dei Conti conferma che l’obbligo di esclusione di un’impresa che omette l’indicazione dei costi della manodopera non è soggetto a margini di discrezionalità da parte della stazione appaltante. Il RUP e la commissione giudicatrice non possono:

• Interpretare le dichiarazioni di un concorrente in modo da integrare lacune sostanziali dell’offerta;
• Ricostruire ex post i costi della manodopera sulla base di elementi presenti in altri documenti di gara;
• Utilizzare il soccorso istruttorio per sanare omissioni che attengono a elementi essenziali dell’offerta.

L’art. 108, comma 9, del D.Lgs. n. 36/2023 ha carattere imperativo e integra automaticamente la lex specialis di gara, imponendo l’esclusione dell’operatore economico inadempiente.

Conclusioni: l’importanza di un approccio rigoroso nelle gare pubbliche

La sentenza della Corte dei Conti per la Sardegna costituisce un significativo precedente in materia di responsabilità erariale per errata gestione delle procedure di gara. Il caso dimostra che il mancato rispetto delle norme sugli appalti pubblici non solo può comportare l’annullamento dell’aggiudicazione, ma può dar luogo anche a responsabilità contabile diretta in capo ai funzionari coinvolti.

Per le stazioni appaltanti, questa pronuncia rappresenta un monito sulla necessità di applicare in maniera rigorosa le disposizioni del Codice dei contratti pubblici, evitando interpretazioni discrezionali che possano compromettere la legittimità della procedura e causare danni patrimoniali. L’uniformità e la certezza del diritto negli appalti pubblici sono essenziali per garantire il rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

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