Emendas parlamentares: o que são e por que são polêmicas?

Você sabia que cada um de nossos parlamentares têm direito de escolher o destino de cerca de R$ 15 milhões todos os anos? Isso é possível por causa do mecanismo da emenda parlamentar.

Mar 14, 2025 - 05:26

Emendas parlamentares: o que são e por que são polêmicas?

As emendas parlamentares são um recurso disponível ao Congresso Nacional com o objetivo de incluir novos programas orçamentários para atender as demandas da população.

No Brasil, quem define o orçamento é o Poder Executivo, no entanto, a partir desse mecanismo, parlamentares podem influenciar a elaboração do orçamento público e definir como o dinheiro público será gasto.

Em 2025, foram anunciadas novas regras para as emendas parlamentares. Por isso, neste texto, vamos trazer detalhes sobre a finalidade deste recurso, como funciona e as novas regras aprovadas pelo Congresso.

Acompanhe!

O que são emendas parlamentares?

De modo geral, as emendas parlamentares são proposições legislativas definidas por parlamentares durante a tramitação do PPA, PLDO e PLOA que passam a fazer parte do orçamento público federal do ano seguinte.

Todos os anos, o governo federal precisa elaborar um projeto de lei orçamentária, que determinará os gastos federais no ano seguinte. Para que o processo seja mais transparente, o orçamento precisa ser apresentado ao Congresso Nacional. Este, por sua vez, analisa o projeto e define se aprova ou não a proposta do governo.

É nesse momento que podem ser apresentadas as emendas parlamentares, ou seja, alterações no orçamento anual feitas diretamente pelos deputados e senadores. Este é o instrumento que o Congresso Nacional tem para participar da construção do orçamento anual e atender as demandas da população a qual representam.

Elas podem ser de dois tipos:

Individual: proposta por cada parlamentar
Coletivas: proposta por grupos de parlamentares, podendo ser de bancada ou de comissão.

Todas as emendas precisam passar pela análise da Comissão Mista de Orçamento para serem aprovadas. Também é necessário apresentar um projeto detalhado que justifique o uso dos recursos.

Imagem de repasse de dinheiro. Texto sobre emendas parlamentares. — *Imagem: Freepik.*

Qual a finalidade da emenda?

As emendas parlamentares foram estabelecidas pela Constituição Federal de 1988 como um instrumento para descentralizar a alocação de recursos públicos e garantir a participação do Congresso Nacional na construção do orçamento anual.

A principal finalidade das emendas é distribuir os recursos públicos de forma mais estratégica, ou seja, permitir que deputados e senadores possam direcionar parte dos recursos federais para atender às demandas da população, principalmente em áreas essenciais como saúde, educação e infraestrutura.

Além disso, as emendas parlamentares possibilitam que os congressistas cumpram compromissos assumidos durante o mandato ao garantir investimentos em projetos estratégicos para suas regiões de atuação.

Essa descentralização do orçamento visa tornar a distribuição dos recursos mais equitativa e próxima das necessidades locais, já que os parlamentares conhecem de perto as demandas de suas bases eleitorais.

Em resumo, as emendas podem modificar um projeto orçamentário de maneira ampla, ao propor um substitutivo que altera o texto original, ou pontualmente, suprimindo, adicionando ou ajustando trechos específicos.

Como funciona a emenda parlamentar

As emendas parlamentares são propostas de alteração ao Projeto de Lei Orçamentária Anual (LOA) apresentadas por deputados e senadores com o objetivo de influenciar diretamente a distribuição dos recursos públicos.

O processo segue uma série de etapas para garantir que as propostas sejam analisadas e executadas corretamente:

Apresentação das emendas: os parlamentares submetem suas propostas de emenda à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO), responsável por avaliar a viabilidade e pertinência das sugestões;
Avaliação e aprovação: a CMO analisa as emendas apresentadas e as encaminha ao Congresso Nacional para votação. Nessa fase, as propostas podem ser aprovadas, rejeitadas ou sofrer ajustes;
Sanção presidencial: caso as emendas sejam aprovadas pelo Congresso, elas seguem para o Executivo, onde são incluídas na versão final do orçamento e sancionadas pelo presidente da República;
Execução das emendas: após a sanção, o governo federal é responsável por liberar os recursos e garantir a execução dos projetos contemplados pelas emendas parlamentares.

Vale destacar que, desde a Emenda Constitucional 86/2015, parte das emendas parlamentares se tornaram impositivas, ou seja, o governo é obrigado a liberar os recursos para determinadas emendas individuais e de bancada estadual.

Ainda assim, o Executivo mantém certo controle sobre o ritmo dessa liberação, podendo influenciar a execução conforme critérios administrativos e políticos.

A execução eficiente das emendas depende do alinhamento entre parlamentares, ministérios responsáveis e entes federativos beneficiados, assegurando que os recursos sejam aplicados conforme os objetivos originais e dentro das regras estabelecidas pela legislação.

Novas regras para emendas parlamentares aprovadas em 2025

Com o objetivo de modernizar e tornar o processo mais transparente, o Congresso Nacional aprovou novas regras em 2025 para a apresentação e indicação de emendas parlamentares.

As mudanças foram estabelecidas pelo Projeto de Resolução do Congresso Nacional nº 1/2025 e visam aumentar a rastreabilidade da aplicação dos recursos, reduzir brechas para irregularidades e garantir maior eficiência na execução do orçamento.

Entre as principais alterações estão:

Digitalização do processo: a apresentação e indicação das emendas devem ser feitas por meio de sistema eletrônico, garantindo maior controle e acesso público às informações;
Critérios mais rígidos: as emendas precisam seguir um modelo padronizado, apresentar justificativa detalhada e respeitar as diretrizes estabelecidas pela Constituição para evitar a fragmentação excessiva dos recursos;
Limites para emendas de comissão: cada comissão poderá apresentar até seis emendas de apropriação e duas de remanejamento, evitando que o orçamento seja pulverizado em pequenas propostas;
Maior transparência na autoria das emendas: deputados e senadores deverão identificar claramente suas emendas e os destinos dos recursos, facilitando a fiscalização pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e demais órgãos de controle;
Proibição de repasses para entidades privadas: salvo exceções previamente estabelecidas no orçamento, as emendas não poderão destinar recursos para organizações privadas, reduzindo riscos de desvio de verba.

A proposta de reforma das emendas parlamentares surgiu em resposta a questionamentos do Supremo Tribunal Federal (STF) sobre a falta de transparência na destinação desses recursos. Com as novas regras, espera-se que o processo de indicação e execução das emendas seja mais claro, eficiente e menos suscetível a fraudes ou favorecimentos indevidos.

Quem pode receber emenda parlamentar

As emendas parlamentares podem beneficiar diversos entes e instituições, desde que respeitem os critérios estabelecidos pelo orçamento público e atendam aos requisitos legais para a liberação dos recursos.

Em geral, os principais beneficiários das emendas são:

Órgãos públicos estaduais e municipais: prefeituras e governos estaduais podem receber recursos para obras de infraestrutura, saúde, educação e segurança pública. A destinação dos valores deve estar alinhada com os programas e ações já previstos no orçamento federal;
Entidades da administração indireta: autarquias, fundações e empresas públicas podem ser contempladas com emendas para projetos específicos, desde que sejam compatíveis com as diretrizes da Lei Orçamentária;
Organizações da Sociedade Civil (OSC): entidades sem fins lucrativos podem receber emendas para projetos sociais, desde que estejam devidamente registradas, possuam CNPJ e cumpram as exigências legais, como regularidade fiscal e transparência na gestão dos recursos;
Hospitais e instituições de ensino: universidades, hospitais filantrópicos e outras instituições que prestam serviços de interesse público podem receber recursos provenientes das emendas, principalmente na área da saúde.

Para uma entidade ser contemplada por uma emenda parlamentar, é fundamental apresentar um plano de trabalho bem estruturado, detalhando a destinação dos recursos, os prazos de execução e os impactos esperados.

Além disso, é necessário que o valor da emenda seja suficiente para cobrir integralmente o projeto ou que haja outra fonte de financiamento complementar já prevista.

As prefeituras e entidades interessadas em receber emendas devem acompanhar os editais e orientações dos ministérios responsáveis pela execução dos recursos. Cada ministério possui regras próprias para a liberação das emendas, incluindo valores mínimos e máximos permitidos, além de exigências documentais específicas.

Dessa forma, a destinação das emendas parlamentares deve ser planejada com antecedência, garantindo que os recursos sejam aplicados de forma eficiente e contribuam para melhorias reais na infraestrutura e nos serviços públicos oferecidos à população.

Barganha entre Planalto e Congresso

Até 2015, as emendas parlamentares eram executadas livremente pelo governo federal. Ou seja, os parlamentares as propunham, mas o governo definia se os recursos para as emendas seriam liberados e quando.

Por isso, esse instrumento tornou-se uma forma de barganha entre Executivo e Legislativo (semelhante às indicações de ministros), em que os recursos das emendas eram liberados pelo governo em momentos estratégicos, quando havia necessidade de grande apoio do Legislativo para aprovação de projetos.

Foi então que surgiu a Emenda Constitucional 86, aprovada em março de 2015, conhecida como PEC do orçamento impositivo, que estabeleceu um valor mínimo vindo de emendas parlamentares que devem, obrigatoriamente, ser executadas no ano seguinte. Esse valor equivale a 1,2% da receita corrente líquida do ano anterior.

Mas existe uma ressalva importante: metade do valor das emendas precisa ir para a saúde.

Além dos deputados, as bancadas estaduais também podem apresentar emendas ao orçamento. São permitidas duas emendas que liberam até 0,8% da receita corrente líquida, o que significou cerca de R$ 224 milhões por bancada em 2016. Os recursos são destinados a projetos de grande relevância para os estados ou regiões dos parlamentares.

Além das bancadas estaduais, as Comissões Permanentes do Senado e da Câmara, além das Comissões Mistas Permanentes (que incluem senadores e deputados federais) são mais um grupo com direito a emendar o orçamento. O limite é de oito emendas por comissão, mas não há teto para os valores propostos.

A Emenda 86, na prática, fortaleceu os parlamentares por garantir que uma cota mínima de emendas será sempre executada. Por outro lado, diminuiu o poder de barganha do governo, mas ainda preservou uma capacidade: ditar o ritmo de liberação de recursos das emendas. Em maio de 2017, por exemplo, foi noticiado que o então presidente Michel Temer planejava liberar recursos de emendas mais cedo que o programado, para garantir apoio à reforma da previdência.

Barganha entre parlamentares e bases

As emendas parlamentares são tradicionalmente utilizadas para projetos que agraciam as bases eleitorais dos congressistas. Ficam de olho nas emendas, principalmente os prefeitos, que dependem em parte desses recursos.

Nesse sentido, assim como o governo possui uma vantagem em liberar as emendas para o Congresso, os parlamentares conseguem barganhar com políticos da esfera municipal. Vale notar que deputados estaduais também podem emendar o orçamento estadual, o que garante poder semelhantes ao dos deputados federais e senadores, dentro de seus estados.

Esse quadro é criticado por muitos prefeitos, que culpam o modelo de tributação brasileiro, excessivamente centralizado na União. Com o grosso dos tributos arrecadados no nível federal, cria-se uma dependência do poder municipal em relação à Brasília, pois são eles que podem garantir verbas realmente significativas para investimentos nos municípios.

O que uma emenda parlamentar pode ter a ver com corrupção?

Além da questão da barganha entre deputados, senadores e respectivas bases eleitorais, existem também casos mais graves envolvendo o uso de emendas parlamentares.

Não são raros os escândalos de corrupção ligados ao uso desses recursos. Há casos de deputados que supostamente cobravam propina sobre a liberação de emendas a determinados grupos empresariais.

O escândalo dos anões do Orçamento, desvendado em 1993, é um dos casos mais clássicos de corrução envolvendo emendas. Segundo o Estadão, o esquema consista em fraudes no orçamento da União, como desvio de recursos para organizações sociais fantasmas e para empreiteiras, como a Odebrecht (implicada na Operação Lava Jato).

Esses desvios eram acertados por emendas via Comissão Mista de Orçamento, da qual fazia parte o deputado João Alves, apontado como chefe da quadrilha. Por conta da repercussão do caso, foi instalada uma CPI, que pediu a cassação de 18 deputados, a maioria do “baixo clero” da Câmara. Mas, entre eles, estava o então presidente da Câmara, Ibsen Pinheiro, que foi cassado na época. Mais tarde, em 2000, ele foi inocentado pelo STF, por falta de provas. Ao todo, seis parlamentares foram cassados e outros quatro renunciaram. Os oito restantes foram absolvidos.

Outro escândalo envolveu os deputados federais Josimar Maranhãozinho e Pastor Gil (ambos do PL-MA) e o ex-deputado e hoje suplente Bosco Costa (PL-SE), acusados de vender emendas parlamentares.

Este foi o primeiro caso de desvio de emendas analisado pelo STF. A denúncia, recebida em 2021 e julgada em 2025, mostrava que os parlamentares em questão solicitaram propina no valor de R$ 1,6 milhão ao então prefeito de São José do Ribamar (MA) para que destinar R$ 6,6 milhões em emendas à cidade.

Afinal, o que fazer com as emendas parlamentares? Como evitar que elas não impliquem desvios de recursos? Deixe sua opinião nos comentários!

Publicado oficialmente em 12/06/2017, atualizado em 13/03/2025.