«Большинство субъектов РФ перейдет на одноуровневую систему МСУ, потому что так у губернаторов будет меньше головной боли» — политолог

5 марта Госдума приняла в третьем чтении законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», внесенный в 2021 году членами «Единой России» Андреем Клишасом и Павлом Крашенинниковым. За проголосовали 318 депутатов, против — 80, один воздержался. Совет Федерации рассмотрит документ 14 марта.

Первое чтение законопроекта состоялось в январе 2022-го, второе — в феврале 2024-го. За время обсуждения законопроекта было предложено больше 1000 поправок. Некоторые депутаты не стеснялись открыто критиковать законопроект, в частности замглавы комитета Госдумы по региональной политике и местному самоуправлению Михаил Матвеев (КПРФ) назвал его «колоссальным ударом» по системе местного самоуправления. «Это разрушение местного самоуправления, это дезорганизация власти на местах, и она еще очень сильно всем аукнется», — заявил Матвеев.

По сравнению с действующей редакцией ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» новый законопроект предлагает два существенных нововведения: во-первых, регионам фактически предписывается перейти с двухуровневой системы местного самоуправления на одноуровневую, упразднив низовой уровень (отдельных городских и сельских поселений). Сохранить двухуровневую структуру, по замыслу авторов, должны субъекты, «имеющие социально экономические, исторические, национальные и иные особенности». Решение о переходе на одноуровневую систему должно приниматься региональным парламентом. В первой редакции законопроекта предполагалось упразднить двухуровневую систему по всей стране, сохранив только три вида муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ и внутригородской район города федерального значения. Однако в результате внесения поправок в законопроекте появилась возможность сохранить в отдельных регионах самоуправление на уровне отдельных городов и сел. Стоит отметить, что, по данным думского комитета по госстроительству и законодательству, по состоянию на 1 декабря 2024 года 20 субъектов РФ уже полностью перешли на одноуровневую модель, а 51 регион находится в процессе перехода. Намерения сохранить двухуровневую модель высказывались только в 18 субъектах.

Во-вторых, благодаря законопроекту губернаторы регионов получают возможность выносить предупреждение и объявлять выговор руководителям местных администраций, а также увольнять их. Также у глав субъектов в зависимости от региона появляется возможность предлагать кандидатов на пост главы муниципального образования, избираемого представительным органом МО. Для всех должностных лиц органов местного самоуправления, включая мэров городов, устанавливается единый пятилетний срок полномочий.

По мнению авторов законопроекта, изложенному в пояснительной записке, все это должно «повысить эффективность органов местного самоуправления, укрепить финансовую основу их деятельности», а также «обеспечить предусмотренную Конституцией Российской Федерации возможность участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления».

Бывший муниципальный депутат Виталий Боварь рассказал The Insider, что переход на одноуровневую систему скорее всего будет медленным и неоднородным, а результаты, которые он принесет, могут быть противоположными тем, что ожидают федеральные власти:

«Переход на одноуровневую систему будет регулироваться законом, который принимает парламент субъекта. Кто может принимать участие в принятии таких решений? Те, кто держат под контролем парламент субъекта, т. е. исполнительная власть в лице губернатора, какие-то местные группы влияния, например бизнес, и Москва как некий финальный арбитр. Я не думаю, что Москве есть дело до всех субъектов Российской Федерации и есть какое-то окончательное решение по каждому из них, но очевидно, что в тех регионах и субъектах, которые они считают стратегически важными, и тех, которые находятся под полным контролем Москвы или почти полным, — а прежде все это те субъекты, где назначены так называемые губернаторы-технократы, питомцы гнезда Кириенко, — вот там будет решать Москва, скорее всего. В других это будет баланс между группами влияния.

Всеобщего перехода на одноуровневую систему ожидать не стоит. Закон этот принимался в результате тяжелой внутренней борьбы, что видно по его истории, — он начал обсуждаться сразу после изменения Конституции, и на разных уровнях ему оказывали ползучее противодействие. Я могу предположить, что далеко не всем внутри чиновничества, „Единой России“ и бизнес-кругов нравится такое исключительное влияние Москвы на дела даже самого маленького уровня. Другое дело, что какого-то серьезного политического веса у этого противодействия нет. И сам закон в итоге был принят, и в других аспектах нашей жизни мы тоже не видим, чтобы оно выливалось в какие-то системные действия.

Как ни парадоксально, одноуровневая система скорее снизит устойчивость местных политических систем, которая сложилась в том или ином регионе или кластере регионов. Все, что управляется вертикально, менее устойчиво, чем то, что управляется демократически. В итоге Россия в смысле административно-территориального устройства все больше напоминает колосс на глиняных ногах, где все больше зависит от Москвы через систему наместничеств или вообще почти полностью назначаемых глав субъектов. Соответственно, снижение такой вот прочности и надежности административно-территориальной системы будет влиять на регионы таким образом, что власти субъектов еще больше отдалятся от жителей, а те будут еще более фрустрированы. Тут сложно делать прогнозы о том, когда будет новый Хабаровск, но потенциал недовольства будет расти, на мой взгляд. Качество предоставления государственных муниципальных услуг может и подрастет, и это основной аргумент власти, но я не думаю, что система управления станет значительно эффективнее. Она может стать более однообразной, что часто можно принять за эффективность, но мне не кажется, что тут можно ждать прорывов. Так или иначе, местные группы влияния сохранят за собой власть, у них достаточно для этого ресурсов, а общая управляемость системы снизится». 

Политолог Михаил Комин в разговоре с The Insider отчасти не согласился с этим, сказав, что большинство регионов все же перейдет на одноуровневую систему:

«Этот закон — часть процесса демонтажа системы местного самоуправления, который российская власть ведет с конца нулевых годов. Ключевым изменением был переход от прямых выборов мэра к назначению в большинстве субъектов. Этот законопроект лежал с 2021 года в Госдуме, и сейчас его приняли в окончательном чтении. Он так долго лежал, потому что к нему было много претензий от депутатов, которые представляют разные регионы и избираются в одномандатных округах. Этот закон лишает их коллег, которые работают в муниципалитетах на этих местных уровнях, остатков не только полномочий, но и перспектив оставаться депутатами.

Формально написано, что решение о переходе на одноуровневую систему должно быть принято на уровне законодательных собраний регионов, но в действительности, конечно, основным драйвером того, будет ли переход на одноуровневую систему с двухуровневой, являются губернаторы и их команда. Надо иметь в виду, что в России, как и во всем мире, есть конфликт между региональным и местным уровнем власти. Они борются за полномочия, ресурсы и политические очки. Как только вы даете губернаторам подавить местное самоуправление, они этим воспользуются.

Какие регионы уже перешли на одноуровневую систему? Это четыре оккупированных Россией украинских региона: ДНР, ЛНР, Запорожская и Херсонская область. И там это было сделано во многом для того, чтобы упростить процесс формирования местных органов власти, после того как Россия их оккупировала. Стоит ожидать того, что большинство российских регионов предпочтет перейти на одноуровневую систему просто потому, что это создает губернаторам меньше головной боли и дает им больше полномочий для контроля. Кроме того, они будут объяснять это всякого рода эффективностью, экономией на бюджетах, аппарате, проведении выборов и все вот это, хотя на самом деле это все неправда, потому что почти все муниципальные депутаты сельских или городских поселений работают по так называемым непрофессиональным мандатам, т. е. таким мандатам, когда человеку не платится зарплата за работу депутата. Поэтому существенных затрат властей на это нет».