La planification écologique est-elle en péril ?

Les politiques environnementales sont à la peine. Menaces sur les agences consacrées à l’alimentation (Anses), à la transition (Ademe) ou à la police de l’environnement (OFB), coupes massives dans les budgets verts… Quant au secrétariat général à la planification écologique (SGPE), présenté comme le fer de lance de la transition, il semble de moins en moins influent. Le récent départ de son dirigeant, Antoine Pellion, signe-t-il la fin de la structure ? Quel bilan peut-on esquisser, près de trois ans après sa création ?

Le secrétariat général à la planification écologique (SGPE) concrétise une promesse d’Emmanuel Macron. Dans l’entre-deux-tours de l’élection présidentielle de 2022, il assure aux électeurs de gauche, tentés de s’abstenir, que « ce quinquennat sera écologique ou ne sera pas ». Une fois réélu, il doit tenir parole.

Ainsi naît le SGPE, en juillet 2022. Ses deux figures de proue connaissent l’écosystème administratif écologique : la première pinistre Élisabeth Borne a été ministre de la transition écologique tandis qu’Antoine Pellion, le chef de la structure, était jusqu’alors conseiller environnement du président et du premier ministre.

La création du SGPE, placé sous l’autorité du premier ministre, mais distinct des différentes instances existantes comme France Stratégie ou le Haut Conseil pour le climat, envoie un message clair : l’organe n’est pas consultatif et pèsera dans les négociations interministérielles, d’autant qu’il bénéficie aussi d’un lien direct avec l’Élysée.

Sous Elisabeth Borne, pendant sa première année d’existence, le SGPE s’attèle à développer un « plan » national de transition écologique, publié en juillet 2023. C’est un tour de force à saluer.

Mais la structure, dite « agile », emploie une trentaine de personnes seulement, essentiellement issues de la haute fonction publique ou du secteur privé. Comparativement, le Commissariat général du plan des années 1960 en comptait plus de 150.

De plus, l’influence du SGPE dépend fortement des orientations politiques de la tête de Matignon. Soutenue par Élisabeth Borne, la machine se grippe au fur et à mesure que les premiers ministres suivants (Gabriel Attal, Michel Barnier et François Bayrou) se désintéressent du sujet de la transition écologique.

L’arrivée de Gabriel Attal marque ainsi un premier coup de frein, d’autant plus que le SGPE a achevé l’élaboration de son plan et cherche désormais à veiller à son application concrète par les différents ministères, ce qui demande le soutien de Matignon.

La brève entrée en scène de Michel Barnier a pour effet un éloignement supplémentaire du SGPE, confirmé par l’actuel occupant des lieux, François Bayrou, aux ambitions environnementales modestes. Le SGPE disparaît alors des discours politiques, comme la démarche phare qui lui a été confiée, la « planification écologique ».

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Est-il possible de faire le bilan du SGPE ?

Selon l’interlocuteur, le SGPE apparaît soit comme un organe ambitieux d’écologisation de l’action publique, soit comme une couche administrative supplémentaire et superfétatoire.

Pour y voir plus clair, introduisons une clé de lecture plus fine établie par des politistes anglophones sur la base d’études empiriques. Cette clé distingue trois réalités sociales que la langue française agglomère sous le terme de « politique ». Primo, le politics, la « politique politicienne » : les jeux compétitifs ou coopératifs des acteurs pour conquérir, exercer ou conserver le pouvoir. Secundo, les politiques publiques, des portions ciblées de l’action gouvernementale rassemblées sous le terme de policy. Tertio, la polity, qui désigne l’organisation politique d’une société, et comprend notamment un corpus stable de règles formelles ou informelles de distribution des postes de pouvoirs mais aussi les dispositifs de production des élites administratives.

Cette catégorisation ternaire permet de mieux saisir les missions implicites et explicites données à l’innovation politique SGPE. A-t-elle servi à faire de la politique (politics), à écologiser des politiques publiques (policies), à accorder plus de place aux questions écologiques dans le paysage des institutions françaises (polity) ?

Il apparaît que les réussites du SGPE se trouvent en partie du côté des politics : le SGPE devait démontrer l’engagement écologique du second quinquennat Macron. Certes, le SGPE n’a pas « fait de politique » à la place des ministres, mais il a suscité une intensification des jeux d’acteurs autour de la question écologique. Bien présent médiatiquement, le SGPE a offert un interlocuteur privilégié aux associations, qui l’ont soutenu, y voyant un « bras porteur » de leurs sujets au cœur de Matignon.

Le SGPE face au mur des institutions et des politiques publiques

Néanmoins, et sans minimiser le travail du SGPE, ses contraintes et sa position ne pouvaient que difficilement lui permettre de répondre aux attentes des acteurs, à savoir l’écologisation de toute l’action publique.

Dans le paysage gouvernemental et administratif (polity), l’institutionnalisation et la légitimité du SGPE sont faibles : son rôle est d’inciter Matignon à trancher en faveur de politiques plus écologiques. Dans l’État central, cela fonctionne lorsque l’occupant de Matignon se soucie de transition écologique, mais achoppe lorsqu’un successeur s’en désinvestit.

Hors de l’État central, le SGPE est inopérant à plusieurs niveaux de gouvernance essentiels pour la transition écologique. Citons l’Union européenne, principale législatrice récente sur les questions environnementales avec le Green Deal, pour laquelle les arbitrages interministériels sont faits par le secrétariat général aux affaires européennes et le cabinet du premier ministre, sans implication du SGPE ; ou les collectivités territoriales, qui peuvent constitutionnellement ignorer le travail du SGPE, malgré le lancement fin 2023 des COP régionales visant à décliner le plan national. Dans le paysage politico-administratif de la transition écologique, le SGPE, bien que mis en avant, dispose donc de marges de manœuvre limitées.

Par ailleurs, le rôle du SGPE en termes d’écologisation des politiques publiques (policy) paraît limité, malgré l’introduction de méthodes innovantes.

Prenons l’exemple de l’artificialisation des sols : en 2021, la loi Climat et résilience fixe un objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à horizon 2050. Le SGPE participe alors aux négociations entre ministères pour arbitrer l’usage et la répartition des sols, avec des questions notamment autour des installations industrielles. Il y apporte une méthode à saluer, celle du bouclage, cette mise en miroir de l’offre et de la demande d’une ressource limitée (ici, le sol) pour la répartir entre les demandes ministérielles, cherchant à mettre en cohérence ce qui est souhaité face à ce qui est matériellement possible.

Mais ces derniers mois, les objectifs ZAN sont progressivement abandonnés ou repoussés par Matignon.

Certains arbitrages, notamment dans les domaines déjà placés au sein du ministère de la transition écologique (MTE) comme l’énergie ou les transports, ont été facilités par l’existence du SGPE, et les différents outils de planification écologique ont renforcé les positions de certains acteurs dans des négociations inter ou extraministérielles.

Mais la création du SGPE ne semble guère avoir modifié l’équilibre global des forces dans ces arènes. En dédiant l’essentiel de son action initiale à la conception du plan plutôt qu’à l’installation d’une habitude de concertation et d’implication des ministères et de leurs opérateurs, il a peut-être limité la création des liens institutionnels durables, d’autant plus qu’il reste tributaire du premier ministre, de ses orientations et des messages politiques qu’il souhaite envoyer.

Conclusion

Alors qu’Antoine Pellion quitte le SGPE, quel sera l’avenir de la structure et, plus largement, de la transition écologique ?

Il est possible que le SGPE, désormais peu légitime pour demander aux différents ministères l’exécution de son plan, se mue en instance de suivi des indicateurs qu’il a élaborés, en pointant les principales incohérences de l’action publique.

Dès lors, un rapprochement ou une coordination plus serrée avec le Commissariat général au développement durable du MTE et avec le Haut Conseil pour le climat pourrait être envisagée.

Quid alors de la planification écologique ? Cette dernière ne saurait se lire à travers le seul prisme interministériel et centralisateur. D’une part, il reste du travail au sein du ministère de la transition écologique pour mettre en œuvre les politiques publiques de développement durable. D’autre part, la transition écologique devra aussi se faire dans les territoires par l’action des collectivités.

Léa Falco est membre de l'association Construire l'écologie.

Vincent Spenlehauer ne travaille pas, ne conseille pas, ne possède pas de parts, ne reçoit pas de fonds d'une organisation qui pourrait tirer profit de cet article, et n'a déclaré aucune autre affiliation que son organisme de recherche.