Koalitionsgespräche: Beratung für den Bund: Mehr Bürokratie wagen!

Alle fordern von der neuen Bundesregierung den Abbau von Bürokratie. Doch bei der Steuerung externer Consultants braucht der Staat sogar mehr Regeln, schreibt Thomas Deelmann

Bürokratie gilt heute als unpopulär. Nicht nur Unternehmen und Wirtschaftsverbände, auch Privatpersonen und sogar Behördenbeschäftige klagen über zu viele Vorschriften. Alle großen Parteien haben das Thema aufgegriffen und fordern den Abbau von Bürokratie. In diesem Klima wirkt es fast frivol, sich für neue Regeln, Genehmigungen und Dokumentationspflichten auszusprechen. So wünschenswert und notwendig Entlastungen und Erleichterungen auch sind, die nächste Bundesregierung tut dennoch gut daran, hier differenziert vorzugehen. Warum die Forderung „Mehr Bürokratie wagen“ notwendig ist und welche Aspekte dabei bedacht werden müssen, zeigt ein Blick auf den Umgang mit Consultants.

Der Bund gibt rund 240 Mio. Euro jährlich für externe Beratungsleistungen aus. Das klingt zunächst viel, entspricht aber lediglich 0,05 Prozent des Bundeshaushalts. Dieser kleine Ausgabenanteil löst wiederum überproportional viele Skandale, Affären und Kritik aus.

Nur einige Beispiele aus der jüngeren Vergangenheit: der Verdacht auf Kungelei im Innenministerium, der Beratereinsatz auch für Trivialaufgaben im Gesundheitsministerium, die Berateraffäre im Verteidigungsministerium, die kostspieligen Aufträge für unnötige Beratungen bei der Deutschen Rentenversicherung Bund, die jahrelange Abhängigkeit von einzelnen Beratern in Projektleitungsrollen oder die massiven Beratereinsätze bei dem verstaatlichten Energieunternehmen Sefe (ehemals Gazprom Germania). Hinzu kommen die mangelnde und sogar nachlassende Transparenz über Beratungsprojekte, Warnungen vor Gefahren für die Integrität der Verwaltung sowie pauschale Vorwürfe über die Höhe der Ausgaben.

Beratung oft nur als Sinnbild des Bösen

Im Bundestag wurde in der letzten Generaldebatte vor der Bundestagswahl externe Beratung dann auch wieder nur als Bild des Bösen herangezogen. Eine solche Verengung wird jedoch weder der Sache gerecht, noch kann diese Wahrnehmung im Sinne der Consultants und ihrer Kunden sein.

Ein völliger Verzicht auf die Unterstützung würde zwar der Kritik den Boden entziehen, schiene aber eine Überreaktion und damit keine gute Option zu sein – ebenso wenig wie der Laissez-faire-Ansatz des Nichthandelns. Stattdessen muss die Regierung die Situation für die Zukunft verbessern, Fehlerquellen beseitigen und ihre Professionalität stärken. Ein paar einfache Regeln könnten hier schon viel bewirken. Denn: Auch wenn einige der Skandale und Affären vielleicht aus politischen oder medialen Gründen aufgebauscht wurden – mit einer etwas stärkeren Prise Bürokratie wären sie alle leicht vermeidbar gewesen.

Max Weber, der Erfinder der Bürokratie

Eine genauere Betrachtung des zum Schimpfwort mutierten Bürokratie-Konzeptes offenbart dabei Interessantes. Im Ursprung verbirgt sich hier die Idee einer rationalen Herrschaft, die als Grundlage des modernen Verfassungsstaates gilt. Max Weber hat die Bürokratie vor rund 100 Jahren als Gegenmodell zu einer traditionellen sowie zur charismatischen Herrschaft positioniert. Ihre Merkmale – etwa die formale und sachlich kühle Gleichbehandlung aller, eine regelorientierte Amtsführung sowie der Grundsatz der Aktenmäßigkeit – mögen zwar teilweise die Einzelfallgerechtigkeit einengen und Innovationen behindern. Sie führen aber gleichzeitig zu einer zuverlässigen Ordnung, dem Schutz vor Willkürakten, einer größeren Stabilität sowie einem Mehr an Transparenz. Wichtig ist zu erinnern: Regeln sollen Dinge verbessern. Und gerade der Beratereinsatz beim Bund ist ein Feld, auf dem Verbesserungen notwendig sind.

Wie der Bürokratie-Aufbau aussehen sollte

Wo sollte nun die neue Bundesregierung mehr Bürokratie wagen, wenn sie weiterhin auf externe Beratung zurückgreifen, aber auch die Consultants in der Beraterrepublik einhegen und Missständen abhelfen will? Fünf Vorschläge:

1. Auftragsvergaben im Wettbewerb durchführen: Die großen Beratungsthemen werden oft nur an einen einzigen Generalunternehmer vergeben, der dann mehrere Zehntausend und teilweise Hunderttausend Personentage exklusiv anbietet, etwa für Aufgaben im Projektmanagement. Durch solche Rahmenverträge werden zwar Skalenvorteile realisiert, die Auswahlmöglichkeiten der Kunden sind dadurch jedoch stark eingeschränkt, und Gestaltungsspielräume werden unnötigerweise aus der Hand gegeben. Bei einer Aufteilung der Themen in kleinere Teillose für drei bis fünf Rahmenvertragspartner können anschließend Einzelaufträge im Mini-Wettbewerb um die besten Ideen und Konzepte vergeben werden.
    
2. Wirksames Vier-Augen-Prinzip etablieren: Ein Plausibilitätscheck oder eine Auftragsfreigabe durch die Hausleitung eines Ministeriums kann Kungeleien vorbeugen und bei Kennverhältnissen für Transparenz sorgen. Auch kann eine solche Rolle mit ihrer gesammelten Erfahrung Synergien nutzen, auf kritische Punkte in der Projekt- und Auftragsgestaltung aufmerksam machen sowie gefährlichen Abhängigkeiten von einzelnen Consultants vorbeugen.
    
3. Wirkungsorientierte Steuerung und Erfolgsmessung implementieren: Die Höhe der Beratungsausgaben sorgt zwar regelmäßig für Kritik. Erschrecken sollte aber vielmehr, dass offensichtlich keine umfassenden Informationen über Projektergebnisse vorliegen. Die Verlagerung des Fokus weg von den Ausgaben, hin zum Output oder besser noch zur Wirkung eines Beratungsprojektes erleichtert den Nachweis seiner Sinnhaftigkeit und des Nutzens. Notwendig sind hier ein wirkungsorientiertes Projektcontrolling und Abschlussevaluationen. Pauschalen Vorwürfen über zu hohe Beratungsausgaben wird dadurch die Grundlage entzogen, sie erscheinen dann unterkomplex.
    
4. Schulungen und Trainings anbieten: Consultants sind Profis im Projektgeschäft, viele Kunden jedoch nur Amateure. Und während Compliance- und Korruptionsschulungen Pflicht sind und der Bund seinen Beamten aus Gründen der Verwaltungsintegrität enge Verhaltensgrenzen setzt, können voluminöse Projekte mit externen Beratungen ohne größeres Wissen über die Besonderheiten dieser Dienstleistung geleitet werden. Das hier Unfug geschieht, liegt auf der Hand. Trainings hingegen befähigen zu einer professionellen Steuerung der Berater.
    
5. Transparenz schaffen: Die Beratungsbranche ist heterogen und manchmal schwer zu durchschauen. Aber gerade in diesem Fall ist Transparenz notwendig und hilfreich. Sie lässt sich fördern, indem Beraterbeauftragungen mit ihrem erwarteten Zweck, den engagierten Dienstleistern, dem Vertragsvolumen und der erreichten Wirkung offengelegt werden. Salopp formuliert muss die Grundregel lauten: „Public Money, Public Slides!“ Ein Startpunkt kann der sogenannte Beraterbericht des Bundes sein. Er wird vom Finanzministerium zusammengestellt, dem Haushaltsausschuss zugeleitet und bisher nur vertraulich im Ausschuss behandelt. Seine Veröffentlichung könnte jedoch eine valide Diskussionsgrundlage über Sinn, Unsinn und Entwicklungspfade des Consulting-Einsatzes beim Bund bieten.

Rückbau der Regeln mitdenken

Diese Vorschläge können nicht alle Fehler beim Einsatz von Beratern verhindern und jeden Missbrauch ausschließen. Doch in ihrer Gesamtheit scheinen sie geeignet, den Kritikpunkten zu begegnen.

Die Regeln bringen zunächst mehr Bürokratie mit sich. Deshalb ist es wichtig, nochmal daran zu erinnern, dass Regeln einem Zweck dienen: Der Umgang mit externer Beratung soll professioneller und die Consultants in der Beraterrepublik sollen wieder eingehegt werden. Ist dieses Ziel erreicht, dann können auch die Regeln zurückgenommen und die Bürokratie abgebaut werden. Solche Schritte werden idealerweise direkt beim Formulieren und Inkraftsetzen der Regeln bedacht und bestehen etwa in Auslaufklauseln, dem „One in, one out“-Prinzip oder turnusmäßigen Überprüfungen.

Wenige kleine Regeln halten also viel Ärger und Unbill vom Hals. Und deshalb lässt sich die Forderung vom Anfang auch spitzer formulieren: „Mehr Beratungsbürokratie wagen!“ Oder, um im passenden Jargon zu bleiben: ASAP die von Subject Matter Experts aus Best Practices abgeleiteten Guidelines implementieren und mit den realisierten Quick Wins den nachhaltigen Buy-in der Key-Stakeholder securen!