Превратить украинскую таможню в евросоюзовскую

Общественная организация "Технологии прогресса" представила отчет-оценку целесообразности внедрения ключевых показателей эффективности (КПЭ) для таможенной службы. Среди рекомендаций упомянули и о фискальной функции таможни. В Украине эффективность таможни традиционно оценивают именно по этому показателю, при этом забывая, что сумма доходов часто никак не связана с работой таможни. Так стоит ли оценивать результативность по такому маркеру, как правильно с ним работать и может ли такой подход негативно влиять на взаимодействие с бизнесом? Какие подходы часто используют для оценки фискальной функции таможни? Сбор налогов - одна из функций таможенной службы, которая традиционно вызывает едва ли не наибольший интерес в обществе. В частности - из-за гипертрофированного восприятия роли таможни в наполнении бюджета. Видимо, поэтому количество денег, которые приносит таможня, привыкли ассоциировать с ее результативностью. В то же время есть несколько распространенных методик, которые показывают, насколько много средств таможня принесла госбюджету. Реклама: Выполнение плановых поступлений. То есть есть условная ступень, к примеру - миллиард. Если в течение года таможня не допрыгнет до этого показателя, то она провалила экзамен. Метод налоговых разрывов (tax gap). Это разница между потенциальными налоговыми доходами от основной экономической деятельности (в нашем случае - ввоз товаров из-за рубежа) и фактически собранными налогами. Сумма недоборов импортных налогов из-за таможенного мошенничества или неумышленного занижения налоговых обязательств, выявленного таможенными органами. Это означает, сколько денег государство не получило из-за того, что при ввозе товаров в Украину таможенные платежи были уплачены не полностью. Рассмотрим подробнее, насколько эффективны такие методы оценки фискальной функции таможни и помогут ли они достичь результатов. На каждый план есть свой фермерский протест Авторы законопроекта №12360 от 25 декабря 2024 года предложили оценивать эффективность фискальной функции таможни через сравнение плана и фактического сбора налогов. Классическая схема: план-факт и сравнение с аналогичными периодами прошлого года. Хотя выполнение плановых поступлений широко используют для оценки работы таможенных органов, это может быть ненадежным индикатором, потому что на общую сумму влияет ряд факторов, на которые сама таможня не может влиять. Что влияет на уровень общей суммы налогов? Реклама: 1. Внешние макроэкономические факторы: объемы внешней торговли и валютный курс. Даже протесты фермеров соседних стран могут негативно влиять на размер собранных налогов и таможенные органы никак не могут влиять на эти факторы. 2. Изменения в законодательстве (налоговые льготы, сниженные ставки налога), колебания биржевых или рыночных цен на сырьевые товары (горючее, химические вещества). Читайте также: Более высокие налоги для ФЛП и превращение таможенников в следователей. Как власти хотят увеличить доходы в следующие шесть лет? Плановые показатели без надлежащего учета текущего экономического состояния, валютных колебаний и изменений в глобальных торговых процессах могут показывать лишь догадки прогнозистов, но не успешность работы таможенников. Нельзя ожидать стабильного результата из-за выполнения плана, который не учитывает протестов фермеров. Получается, круг замкнулся? План не может учесть все, а таможенники не могут выполнить план, потому что изменилась парадигма? От планового сбора доходов до tax gap Оценка эффективности таможни по сбору доходов могла бы базироваться на методах налоговых разрывов (tax gap). В широком понимании налоговый разрыв можно трактовать как разницу между потенциальными налоговыми доходами от основной экономической деятельности и фактически собранными налогами. Однако есть оговорки, существенно снижающие эффективность такого метода в украинских реалиях. Для эффективного применения tax gap нужно иметь точные данные об объемах потребления и реализации или аналогичные статистические показатели, которые могут стать базой для расчета потенциального уровня налогов (выделение объемов потребления и реализации товаров, импортируемых в страну, из общего объема потребления и реализации, который включает товары внутреннего производства и услуги). Такой статистики на официальном уровне нет или она недостаточно детализирована. Таможенная статистика стран-контрагентов может быть полезна для оценки рисков, но она не валидна из-за разницы в статистических подходах и методах учета. Хорошие показатели или давление на бизнес? В то же время таможня в процессе операционной деятельности может противодействовать мошенничеству, направленному на уклонение от уплаты налогов, и выявлять случаи неполного декларирования налоговых обязательств, не связанные с мошенничеством: невключение роялти в таможенную стоимость, методологически ошибочная классификация товаров. В ЕС для оценки фискальной деятельности таможни используют сумму недоборов импортных налогов из-за таможенного мошенничества и непреднамеренного занижения налоговых обязательств, которые были выявлены таможенными органами. При этом в оценку такого показателя включают только случаи, где величина занижения налогов составляла не менее 10 тыс. евро, чтобы исключить из оценки незначительные нарушения и неточности. Для расчета этих показателей и ведения аналитики используют европейские базы данных (например, OWNRES), которые наполняют администрации стран-членов. Однако слишком прямолинейное внедрение такого показателя в систематическую оценку таможенных органов Украины может негативно повлиять на работу таможни. Дело в том, что для улучшения результатов по этому показателю таможня может чрезмерно давить на бизнес там, где уклонения от уплаты налогов не было, для "улучшения" этого показателя ее эффективности (например, корректировка таможенной стоимости без надлежащего обоснования, руководствуясь "индикативными ценами" импорта). Правильно оценить эффективность сбора налогов можно через соотношение доначисленных таможенных платежей в результате суммы доначислений по трем направлениям: количество решений о корректировке таможенной стоимости; количество решений о классификации товаров, мероприятий по контролю страны происхождения; количество проведенных документальных проверок ко всем собранным таможней платежей. Тогда этот показатель будет показывать усилия именно таможни в сборе налогов (там, где таможня приняла решение об увеличении сумм налогов), а не внешних макроэкономических факторов, на которые таможня влиять не может. Для справки: в 2024 году объем доначисленных сумм по первому направлению (то есть вследствие корректировки таможенной стоимости) составлял около 0,5% всех налоговых платежей, собранных таможней за год, и этот уровень является исторической тенденцией на протяжении десятков лет. Однако этот показатель можно применять только с показателем качества фискальных решений, чтобы избежать давления таможенников на бизнес. Например, в 2021 году 49% сумм, доначисленных в результате решений таможни о корректировке таможенной стоимости, которые обжаловались, суд отменил. То есть каждая вторая доначисленная таможней гривна была признана неправомерной и это, скорее, свидетельство чрезмерного давления, по крайней мере в вопросах таможенной стоимости, чем эффективной работы таможенных органов. Похожий показатель содержал законопроект №12360. Он предлагал рассчитывать долю исковых заявлений к таможне, по которым суды принимали решения не в ее пользу, в общем количестве исков, рассмотренных судами. Однако этот показатель не сосредоточен только на фискальных решениях таможенных органов. Он может включать решения о нарушении таможенных правил или отказе в таможенном оформлении. Конечно, чтобы этот показатель эффективности действительно был маркером, его нельзя применять самостоятельно или ориентироваться на него как на главный показатель работы таможни. Таможня должна оцениваться не по фактическому количеству уплаченных денег в государственный бюджет, а по качеству процедур обеспечения этих средств. Задачи современной таможни выходят далеко за пределы фискальной функции. Таможня также должна контролировать соблюдение законодательства в определенных аспектах охраны здоровья (безопасность продукции, введение в оборот алкоголя и табака при импорте), защиты окружающей среды (конвенция CITES), общественной безопасности (оборот оружия, наркотиков, средств, полученных незаконным путем) и других задач. Чем ближе мы к членству в Евросоюзе, тем более определяющей для таможни будет становиться роль "защитника восточных границ Единого рынка союза", то есть функция, связанная преимущественно с полномочиями по безопасности, а вес фискальной функции будет падать, ведь НДС начнет справляться преимущественно налоговой, а 75% пошлины будут направляться на "собственные нужды" Европейской комиссии. Не стоит забывать и о смене политических векторов. Остановка финансирования USAID и последние новости из-за океана намекают, что пополнение бюджета должно быть нашей проблемой, а не партнеров. Поэтому уместно развивать внутренние возможности и максимально модернизировать таможню, превратив ее в евросоюзовскую. Публикация подготовлена при финансовой поддержке ЕС. Ее содержание является исключительной ответственностью ОО "Технологии прогресса" и не обязательно отражает взгляды ЕС.