Localizzazione di un’opera pubblica e sindacato del giudice amministrativo: il parere del TAR

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L’Avvocato Maurizio Lucca, attraverso il commento di una recente pronuncia del TAR, fornisce indicazioni su localizzazione di un’opera pubblica e sindacato del giudice amministrativo.

La sez. II Catanzaro del TAR Calabria, con la sentenza 29 aprile 2025, n. 778 (Est. Tallaro), conferma i limiti esterni del giudice amministrativo nel sindacare la localizzazione di un’opera pubblica, non potendo intervenire sulla scelta, sovrapponendosi alla valutazione della graduazione del merito (già motivato sotto il profilo dell’interesse pubblico con l’esercizio della discrezionalità tecnica) [1], quanto le sole eccezioni (vizi) della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà.

Fatti

La controversia concerne la realizzazione di un nuovo tracciato di una strada statale, dove i ricorrenti – tutti proprietari di terreni – hanno ricevuto la notificazione dell’approvazione del progetto definitivo: una nuova arteria stradale, che definiscono di fondamentale importanza, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, ai sensi e per gli effetti del dPR 8 giugno 2001, n. 327 [2].

Nondimeno, con il ricorso essi sostengono che il tracciato scelto, in sostituzione di quello previsto nel progetto preliminare, sia irragionevole ed illogico, violi la proprietà privata, sia sovradimensionato, sproporzionato ed anche invasivo sotto il profilo ambientale, comportando la demolizione di fabbricati ad uso abitativo ove gli stessi sono residenti, la distruzione di attività commerciali e perfino di un distributore di carburante.

In definitiva, si lamenta la mancata partecipazione, ex art. 11 del dPR n. 327 del 2001, e il difetto di motivazione: nessuna condivisione nelle scelte, oltre un’errata progettazione e determinazione dell’indennità [3].

Merito

Il ricorso non viene accolto sulle seguenti motivazioni:

• l’individuazione di un tracciato viario comporta il bilanciamento di innumerevoli interessi pubblici e privati, attività che, in ragione del principio democratico di separazione dei poteri, spetta all’Amministrazione pubblica;
• le scelte, in un regime democratico, in quanto tali sono di per sé opinabili e criticabili liberamente, in quanto attengono a valutazioni di merito; tuttavia, le opinioni contrarie dell’opinione pubblica, o in sede politica, non possono essere tutte sottoposte al vaglio dell’Autorità giurisdizionale;
• il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’Amministrazione è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati;
• invero, l’Amministrazione non è tenuta a fornire al riguardo le specifiche ragioni della scelta di un luogo piuttosto che di un altro, rimanendo inibita al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente, in quanto profilo attinente al merito dell’azione amministrativa [4]: il mero rilievo dell’assenza, nel provvedimento di localizzazione di un’opera pubblica, dell’attestazione di soluzioni alternative, non integra ex se gli estremi di carenza motivazionale [5];
• ne consegue la preclusione al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall’organo competente [6], in quanto profilo attinente alla discrezionalità tecnica e, quindi, al merito dell’azione amministrativa [7];
• in presenza di appropriate valutazioni e soluzioni, sostenute da relazioni tecniche, nonché dei pareri delle Autorità preposte, il GA quando non riscontri profili di illogicità o irragionevolezza non può soggiacere alla mera volontà di soddisfare esigenze “campanilistiche”, operando per questi nella valutazione dell’Autorità amministrativa, specie ove le osservazioni sono state oggetto di apporto in sede procedimentale [8].

Sintesi sulla localizzazione di un’opera pubblica

La sentenza conferma un orientamento costante sulle scelte pianificatorie operate dalla PA, scelte espressione di un ampio potere discrezionale che danno luogo ad apprezzamenti di merito, sindacabili solo a fronte di errori di fatto o abnormi illogicità o travisamento dei fatti o contraddittorietà [9]: quando l’Amministrazione fornisce le motivazioni della propria determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti (da ricomprendere le osservazioni pervenute dai privati), e, segnatamente, di quelli sacrificati, e, sotto il profilo dell’adeguato apprezzamento delle posizioni interessate dall’ubicazione dell’opera, gli atti che ne approvano il progetto (rectius tracciato viario o localizzazione dell’opera pubblica) non risultano sindacabili [10].

Note

[1] Si tratterebbe di un inammissibile sindacato sostitutivo sull’attività dell’amministrazione, Cons. Stato, sez. III, 4 giugno 2021, n. 4292; sez. V, sentenza n. 173/2019; sez. III, sentenza n. 6572/2018. Le censure che impingono nel merito di valutazioni per loro natura opinabili, non possono essere sollecite al giudice amministrativo per esercitare un sindacato sostitutorio, fatto salvo il limite della abnormità della scelta tecnica, TAR Campania, Napoli, sez. I, 9 novembre 2023, n. 6159, idem Cons. Stato, sez. V, 7 settembre 2022, n. 7795.

[2] Per il rispetto del principio di partecipazione degli interessati al procedimento di espropriazione è sufficiente che la PA provveda alla notifica degli atti ai proprietari dei terreni come risultanti dai certificati catastali, non essendo prescritta alcuna ulteriore indagine finalizzata ad accertare l’identità degli effettivi proprietari, senza che per tale ragione risulti compromessa la legittimità della procedura ablativa, in quanto la notifica al solo intestatario catastale del decreto di espropriazione impedisce soltanto il decorso del termine di decadenza per la sua impugnazione, non per quella di colui che risulti proprietario del bene oggetto del provvedimento, Cass. civ., Sez. Unite, ordinanza, 19 giugno 2023, n. 17445.

[3] Sotto questo profilo, il GA annota che l’ammontare dell’indennizzo ed ai criteri della relativa quantificazione non attengono alla legittimità del provvedimento ablativo ma si concretano in un’opposizione alla stima che, in base all’art. 54 del dPR n. 327 del 2001, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e, quindi, alla speciale competenza in unico grado della corte di appello, Cass. civ., sez. I, 24 maggio 2016, n. 10720; Sez. Unite, 6 maggio 2009, n. 10362.

Vedi, anche, Cass. civ., sez. I, ordinanza 4 maggio 2025 n. 11656, dove si chiarisce che il termine perentorio, previsto dall’art. 54, commi 2, TUE e, poi, dall’art. 29, comma 3, del d.lgs. n. 150/2011 per la contestazione della determinazione dell’indennità di esproprio, non è applicabile alla contestazione della determinazione dell’indennizzo contenuta nel provvedimento acquisitivo adottato a norma dell’art. 42 bis cit., sia perché tale termine si riconnette ad un iter procedimentale estraneo all’istituto dell’acquisizione c.d. sanante, sia perché l’art. 42 bis non contiene alcun richiamo all’art. 54 TUE (che già prevedeva la «decadenza») né l’art. 29 del d.lgs. n. 150 del 2011 contiene richiami all’istituto di cui al previgente art. 42 bis.

[4] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 ottobre 2012, n. 5492.

[5] Cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 aprile 2006, n. 2246.

[6] CGA, sez. giur. 12 agosto 2024, n. 651, dove si comprende che non è permesso in sede di scrutinio della legittimità dell’atto amministrativo il c.d. sindacato sostitutivo, mediante il quale il giudice sostituisce la propria valutazione a quella dell’Amministrazione, ma – in ossequio ai canoni di cui agli artt. 103 e 113 della Costituzione – è senz’altro possibile che il giudice amministrativo, sulla base del principio della domanda e della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, conosca del vizio di eccesso di potere, tipico vizio delle scelte discrezionali delle Pubbliche Amministrazioni, e segnatamente accerti nella fattispecie controversa l’esistenza di indici sintomatici idonei a rivelare all’esterno l’invalidità dell’atto impugnato.

Non si tratta, infatti, di sindacare il merito di scelte opinabili, ma di verificare se queste scelte perseguano effettivamente l’interesse pubblico dichiarato dall’Amministrazione procedente (e in funzione del quale il potere è stato attribuito dalla relativa norma di legge) e se siano assistite da una credibilità razionale supportata da valide leggi scientifiche e correttamente applicate al caso di specie, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 luglio 2023, n. 6451; sez. III, 11 dicembre 2020, n. 7097.

[7] Cons. Stato, Sez. IV, 7 novembre 2022, n. 9745.

[8] Non sussiste alcun dovere per l’Amministrazione di analitica disamina motivata di ciascun apporto pervenuto dagli interessati in ordine al tracciato e alla caratteristiche di un’opera pubblica, essendo sufficiente la motivazione anche succinta e non riferita a tutte le osservazioni, sicché, laddove le osservazioni presentate dai privati, ai sensi dell’art. 10, della legge 7 agosto 1990, n. 241, siano acquisite al procedimento e tenute presenti dall’Amministrazione ai fini del processo decisionale, non può riconoscersi alcun rilievo invalidante alla mancanza di una confutazione analitica dei singoli punti oggetto del contraddittorio, Cons. Stato, sentenza n. 5189/2013, TAR Campania Napoli, 17 luglio 2020, n. 3184. Di contro, in presenza di soluzione alternative meno impattanti e valide l’Amministrazione dovrà giustificare una diversa scelta, pena l’illegittimità del provvedimento, TAR Puglia, Bari, sez. III, 6 settembre 2024, n. 967.

[9] Le scelte di pianificazione sono espressione di un’amplissima valutazione discrezionale, insindacabile nel merito, salvo che siano inficiate per errori di fatto, per abnormità e irrazionalità delle scelte effettuate, TAR Sicilia, Catania, sez. III, 5 maggio 2025, n. 1456.

[10] Cfr. Cons. Stato, sez. II, 25 settembre 2024, n. 7787 e giurisprudenza citata; Id., sez. VII, 4 settembre 2024, n. 7382; TAR Toscana, sez. I, 9 aprile 2024, n. 394; TAR Lombardia, Brescia, sez. II, 3 novembre 2023, n. 816.

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