Le discutibili indicazioni della Corte dei Conti Emilia-Romagna sugli appalti dei servizi di ingegneria e architettura

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Un recente pronunciamento dei giudici della Corte dei Conti in materia di appalti dei servizi di ingegneria e architettura sta facendo molto discutere: il focus è a cura del Dott. Luca Leccisotti.

L’inquadramento giuridico dei servizi di ingegneria e architettura nel contesto del Codice dei Contratti Pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) continua a essere oggetto di un dibattito giurisprudenziale e dottrinale, specialmente in relazione alla distinzione tra contratto d’opera professionale e appalto di servizi. La recente deliberazione della Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, n. 135 del 2024, introduce elementi di criticità nella qualificazione di tali servizi, riportando in auge una visione ormai superata della distinzione tra prestazione d’opera intellettuale e appalto di servizi.

L’interpretazione della Corte dei Conti sugli appalti di servizi di ingegneria e architettura

L’interpretazione fornita dalla Corte sembra ignorare l’evoluzione normativa e giurisprudenziale, che ha da tempo abbandonato la rigida distinzione tra “imprenditore” e “professionista” nell’ambito degli affidamenti pubblici. L’articolo 66, comma 1, del D.Lgs. n. 36/2023, infatti, chiarisce che i prestatori di servizi di ingegneria e architettura, indipendentemente dalla loro forma giuridica (professionisti singoli, società di ingegneria, consorzi, GEIE, raggruppamenti temporanei, ecc.), sono tutti operatori economici a pieno titolo e, come tali, assoggettati alle regole del Codice dei Contratti.

La posizione assunta dalla Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna appare dunque un arretramento interpretativo, in quanto tenta di ripristinare una separazione tra incarichi professionali e appalti di servizi, non più sostenibile alla luce del quadro normativo vigente.

Il principio di equivalenza degli operatori economici e l’errata distinzione tra appalto e prestazione d’opera

L’articolo 1, comma 1, lettera l), dell’Allegato I.1 al D.Lgs. n. 36/2023, definisce l’operatore economico come “qualsiasi persona o ente, anche senza scopo di lucro, che, a prescindere dalla forma giuridica e dalla natura pubblica o privata, può offrire sul mercato prestazioni di lavori, servizi o forniture corrispondenti a quelli oggetto della procedura di evidenza pubblica”.

La Corte dei Conti, nel tentativo di distinguere tra prestazione d’opera intellettuale e appalto di servizi, sembra ignorare tale principio, sostenendo che il carattere personale della prestazione di ingegneria e architettura escluda l’applicabilità della disciplina sugli appalti pubblici. Tale impostazione non trova alcun riscontro nel Codice dei Contratti Pubblici, che non prevede distinzioni soggettive tra gli operatori economici, ma si basa unicamente sulla natura dell’attività svolta.

L’articolo 66, comma 1, del Codice stabilisce che tutti i prestatori di servizi di ingegneria e architettura devono essere ammessi a partecipare alle procedure di affidamento nel rispetto del principio di non discriminazione, a prescindere dalla forma giuridica assunta. Ciò significa che anche il singolo professionista, pur non essendo un imprenditore in senso stretto, è a tutti gli effetti un operatore economico, soggetto alle regole della concorrenza e dell’evidenza pubblica.

La tesi della Corte dei Conti secondo cui il contratto d’opera professionale si distingue dall’appalto per la “personalità” della prestazione appare dunque non solo giuridicamente infondata, ma anche contraria alla ratio delle direttive europee, che impongono una disciplina uniforme per tutti i servizi pubblici, indipendentemente dalla natura dell’operatore economico.

La natura intellettuale dei servizi di ingegneria e architettura non esclude l’applicazione delle norme sugli appalti

Un altro elemento di criticità nelle indicazioni della Corte riguarda l’asserzione secondo cui la natura intellettuale della prestazione sarebbe un elemento distintivo tra il contratto d’opera e l’appalto di servizi. Tale affermazione è erronea, in quanto il Codice dei Contratti Pubblici riconosce esplicitamente che i servizi di ingegneria e architettura, pur avendo un contenuto intellettuale, rientrano a pieno titolo tra gli appalti di servizi.

L’allegato I.10 al D.Lgs. n. 36/2023 classifica espressamente i servizi tecnici tra gli appalti di servizi, includendo tra questi non solo la progettazione e la direzione lavori, ma anche gli studi di fattibilità, le valutazioni di congruità tecnico-economica e le analisi di impatto ambientale.

La Corte dei Conti sembra invece aderire a una concezione ormai superata, secondo cui i servizi professionali avrebbero natura personale e non sarebbero riconducibili al concetto di appalto. Questa posizione è stata più volte smentita dalla giurisprudenza amministrativa, che ha chiarito come la distinzione tra obbligazioni di mezzi e di risultato non sia applicabile agli appalti pubblici, poiché ciò che rileva è l’oggetto dell’affidamento e non la qualificazione soggettiva dell’esecutore.

Conclusioni: il rischio di un’interpretazione restrittiva e le conseguenze per le amministrazioni

Le indicazioni fornite dalla Corte dei Conti dell’Emilia-Romagna pongono un serio rischio per le amministrazioni aggiudicatrici, in quanto introducono una lettura erronea della disciplina sugli affidamenti dei servizi di ingegneria e architettura, con possibili effetti distorsivi sul mercato.

Se dovesse prevalere l’orientamento restrittivo proposto dalla magistratura contabile, si potrebbero verificare gravi conseguenze operative, tra cui:

1. Esclusione illegittima di operatori economici singoli (professionisti) dalle gare pubbliche;
2. Maggiori difficoltà nell’affidamento dei servizi tecnici, con il rischio di paralisi amministrativa;
3. Distorsioni della concorrenza, a favore di soggetti che operano in forma societaria rispetto ai liberi professionisti;
4. Possibili impugnative e contenziosi, derivanti dall’applicazione di un criterio interpretativo in contrasto con il diritto eurounitario.

Per questi motivi, appare essenziale che le amministrazioni adottino un’interpretazione conforme al Codice dei Contratti Pubblici e alle direttive europee, riconoscendo che tutti i servizi di ingegneria e architettura, indipendentemente dal soggetto esecutore, rientrano nella disciplina degli appalti di servizi e devono essere affidati nel rispetto delle regole dell’evidenza pubblica.

La discutibile distinzione operata dalla Corte dei Conti rappresenta un esempio di lettura anacronistica della normativa, che rischia di generare incertezze interpretative e ostacolare il corretto svolgimento delle procedure di gara. Sarà quindi necessario un intervento chiarificatore, affinché venga definitivamente superata questa impostazione e venga garantita un’applicazione uniforme e coerente del Codice degli Appalti.

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